Pl.ÚS 46/23 #1

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské (soudkyně zpravodajky), Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra, Jiřího Zemánka a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti Vinařství U Kapličky s.r.o., sídlem Vinařská 484, Zaječí, zastoupené JUDr. Vojtěchem Mihalíkem, advokátem, sídlem Bezručova 1896/90, Mikulov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 182/2022-39 ze dne 15. června 2023 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 A 103/2016-547 ze dne 14. září 2022, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Státní zemědělské a potravinářské inspekce, sídlem Květná 504/15, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Odůvodnění

I.
Vymezení věci, předchozí průběh řízení a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozsudků Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") a Nejvyššího správního soudu z důvodu, že jimi bylo porušeno její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 a právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, stejně jako čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Napadené rozsudky přezkoumávaly správní rozhodnutí, jimiž byla stěžovatelce uložena pokuta za to, že uváděla na trh vína dovezená z Moldavské republiky, u nichž bylo zjištěno použití nepovolených enologických postupů.

3. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně, shledala stěžovatelku vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 39 odst. 1 písm. ff) zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění účinném do 31. března 2017 (dále jen "zákon č. 321/2004 Sb."). U vín, která stěžovatelka uváděla do oběhu, bylo laboratorním rozborem zjištěno přidání nepřípustného množství etanolu z přidaného cukru, syntetického glycerolu a vody, které představují nepovolené enologické postupy. Tím stěžovatelka porušila čl. 80 odst. 2 písm. a) a c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (dále jen "nařízení č. 1308/2013"). Prvostupňový správní orgán uložil stěžovatelce pokutu ve výši 2,1 mil. Kč a povinnost uhradit náklady laboratorního rozboru ve výši 86 420 Kč.

4. Prvostupňové rozhodnutí (č. j. SZPI/AO787-29/2015 ze dne 14. ledna 2016) potvrdila a odvolání proti němu zamítla Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, rozhodnutím č. j. SZPI/AO787-37/2015 ze dne 4. srpna 2016. Krajský soud žalobě proti tomuto rozhodnutí nejprve vyhověl (rozsudek č. j. 31 A 103/2016-107 ze dne 26. dubna 2018), Nejvyšší správní soud však jeho rozsudek ke kasační stížnosti odvolacího správního orgánu zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení (rozsudek č. j. 7 As 217/2018-25 ze dne 16. srpna 2018). Krajský soud následně rozhodl tak, že žalobu zamítl (rozsudek č. j. 31 A 103/2016-154 ze dne 21. listopadu 2018), načež Nejvyšší správní soud zamítl navazující kasační stížnost stěžovatelky (rozsudek č. j. 9 As 418/2018-48 ze dne 27. března 2019).

5. Oba posledně uvedené rozsudky však Ústavní soud zrušil nálezem sp. zn. II. ÚS 1608/19 ze dne 5. září 2019 (N 158/96 SbNU 47), neboť dospěl k závěru, že porušily právo stěžovatelky na spravedlivý proces (čl. 36. odst. 1 Listiny). Ústavní soud dospěl k závěru, že klíčové pro posouzení věci bylo vyřešit povahu a význam osvědčení o kvalitě vína představované dokladem V I 1, na což měl krajský soud a Nejvyšší správní soud odlišný právní názor. Podle krajského soudu doklad V I 1 a priori zaručoval dodržení povinností stanovených předpisy Evropské unie při obchodování s vinařskými produkty k okamžiku jejich dovozu. Nejvyšší správní soud naopak dospěl k závěru, že důvěryhodnost posouzení kvality vína není nikde v dokladu V I 1 zmíněna, a proto se nejedná o závazné osvědčení kvality vína. Protože se nosné důvody kasačního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkaly výkladu institutu práva Evropské unie, přičemž Nejvyšší správní soud zvolil výklad odlišný od krajského soudu, který za dané situace Ústavní soud navíc hodnotil jako obtížně udržitelný, měl Nejvyšší správní soud povinnost položit Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") předběžnou otázku. Šlo totiž o soud, proti jehož rozhodnutí neexistoval opravný prostředek.

6. V dalším řízení krajský soud položil Soudnímu dvoru předběžné otázky, na něž tento soud odpověděl rozsudkem ze dne 28. dubna 2022 C-86/20 Vinařství U Kapličky.

7. V návaznosti na rozsudek Soudního dvora krajský soud žalobu opětovně zamítl v záhlaví označeným rozsudkem. Konstatoval, že odpovědnost stěžovatelky za správní delikt je odpovědností objektivní a Státní zemědělská a potravinářská inspekce se tudíž nemusela zabývat subjektivním zaviněním stěžovatelky. Ani rozsudek Soudního dvora, ani nález Ústavního soudu nenasvědčují závěru, že stěžovatelka měla být zproštěna odpovědnosti za správní delikt jen na základě předložení dokladu V I 1. Další okolnosti, kterými stěžovatelka argumentovala pro svou liberaci, vznesla až po lhůtě pro podání žaloby. Protože se však nevztahovaly k ověření kvality vína, nezměnily by závěr, že stěžovatelka nevynaložila veškeré úsilí pro to, aby ke spáchání správního deliktu nedošlo. Krajský soud se nezabýval námitkami, jimiž stěžovatelka zpochybňovala průkaznost a přezkoumatelnost databáze EUROFINS, a tudíž i výsledků laboratorních rozborů odebraných vzorků. Vznesla je totiž poprvé až před krajským soudem, a to za situace, kdy ve správním řízení byl skutkový stav objasněn dostatečně pro závěr, že správní delikt skutečně spáchala.

8. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl, a to rozsudkem uvedeným v záhlaví. Připustil, že přímo aplikovatelný předpis Evropské unie [konkrétně čl. 64 odst. 2 písm. d) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008, dále jen "nařízení č. 1306/2013"] je založen, na rozdíl od § 40 odst. 1 zákona č. 321/2004 Sb., na subjektivní odpovědnosti připouštějící exkulpaci. Přesto souhlasil s krajským soudem, že ani rozsudek Soudního dvora neposkytuje oporu argumentaci stěžovatelky, že už předložení dokladu V I 1 mělo vyloučit její zavinění. Aplikace čl. 64 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1306/2013 proto nebyla pro stěžovatelku příznivější než postup podle § 40 odst. 1 zákona č. 321/2004 Sb. Soudní dvůr jasně uvedl, že se nelze z porušení čl. 80 odst. 2 nařízení č. 1308/2013 vyvinit jen na základě dokladu V I 1. Stěžovatelka se však opírala právě jen o tento doklad. Vadnost laboratorních postupů namítla až v žalobě. Vzhledem k laboratorně zjištěným hodnotám je nepředstavitelné, že by byly do protokolu z kontroly zaneseny hypotetickou písařskou chybou. Námitky týkající se porušení spravedlivého procesu opomíjejí, že krajský soud důkladně odůvodnil, proč se nezabýval návrhy zpochybňujícími použité laboratorní postupy.


II.
Argumentace stěžovatelky

9. Stěžovatelka namítla, že podle nálezu sp. zn. II. ÚS 1608/19 doklad V I 1 zaručuje dodržení povinností stanovených předpisy Evropské unie k okamžiku jejich dovozu, přičemž je nutné hodnotit další okolnosti kontroly, tzn. zda je prováděna u dovozce, nebo dalšího prodejce, bezprostředně po dovozu, nebo s časovým odstupem, a zda existují indicie, které by validitu dokladu zpochybnily. I Soudní dvůr považoval tento doklad za relevantní pro posouzení dodržení enologických postupů, s výhradou toho, že k vyvolání nesouladu s enologickými postupy může dojít až po vydání tohoto dokladu. Správní orgány však dospěly k závěru, že u kontrolovaného vína došlo k použití nepovolených enologických postupů už při samotné výrobě vína. Mezi vydáním dokladu V I 1 a kontrolní prohlídkou uběhlo maximálně osm měsíců a s vínem během té doby nakládal jen výrobce, dovozce a stěžovatelka. Jiné nedostatky, které mohly vzniknout během přepravy nebo skladování, nebyly u vína zjištěny. Za takové situace stěžovatelka jednala nezaviněně, když se spolehla na správnost dokladu V I 1. Správní orgány nemohou očekávat, že bude sama dovezené víno testovat, neboť tomu brání vysoké náklady a existence jediné vhodné laboratoře na území České republiky.

10. Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány a soudy postupovaly podle nesprávného právního předpisu. Pro stěžovatelku byla příznivější přímo aplikovatelná úprava v čl. 89 odst. 4 ve spojení s čl. 64 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1306/2013, z níž plyne, že odpovědnost za obchodování s vínem podrobeným nepovoleným enologickým postupům je odpovědností subjektivní, nikoli objektivní, jak plyne z § 40 odst. 1 zákona č. 321/2004 Sb. K tomu připomněla judikaturu Soudního dvora, která požaduje, aby vnitrostátní orgány nepostupovaly podle vnitrostátní právní normy, je-li neslučitelná s normou unijního práva (srov. rozsudek ze dne 9. března 1978 ve věci 106/77 Simmenthal).

11. Porušení práva na spravedlivý proces shledává stěžovatelka dále v nerespektování principu kontradiktornosti řízení a principu rovnosti zbraní. Vzhledem k tomu, že skutkové závěry správních orgánů spočívaly výhradně na výsledcích laboratorních rozborů, měla mít možnost přezkoumat použité postupy a vyjádřit se nejen k výsledkům, ale i k použitým metodám a datům. Protokol o provedených kontrolách však neobsahuje potřebné údaje a stěžovatelka s nimi nebyla seznámena ani jiným způsobem. Takovou vadu nelze zhojit konstatováním, že rozbory proběhly v akreditované laboratoři a akreditovanou metodou, zvlášť když v žalobě i předchozím správním řízení stěžovatelka navrhla řadu důkazních prostředků, jimiž zamýšlela dokázat vadnost provedených rozborů. Tytéž skutečnosti způsobují i nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Správní soudy však rezignovaly na posouzení, zda byla správní rozhodnutí ústavně konformní, zejména zda v jim předcházejícím řízení nebylo porušeno právo stěžovatelky na spravedlivý proces.


III.
Předpoklady řízení před Ústavním soudem

12. Ústavní stížnost byla podána včas a oprávněnou stěžovatelkou, která je zastoupena advokátem v souladu s § 29 až § 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka vyčerpala zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Stížnost je tedy přípustná a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.

13. Podle rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. března 2014, č. Org. 24/14 (publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb.), je pro rozhodnutí o věci příslušné plénum Ústavního soudu, neboť podle čl. 1 odst. 1 písm. h) tohoto rozhodnutí mu náleží "rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí soudu vydaném v řízení, v němž na žádost soudu rozhodl Soudní dvůr Evropské unie o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie".

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

14. Ústavní soud úvodem připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. ledna 1995 (N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Ústavní soud proto obvykle nezkoumá, zda obecné soudy správně interpretovaly a aplikovaly podústavní právo, jelikož výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace v konkrétních soudních případech, je v zásadě záležitostí obecných soudů. Nicméně v případě, kdy může svévolná aplikace podústavního práva obecnými soudy mít za následek porušení základních práv a svobod, Ústavní soud k přezkumu výkladového a aplikačního postupu obecných soudů naopak přistoupit musí.

15. V řízení o ústavních stížnostech má nesprávná aplikace podústavního práva obecnými soudy za následek porušení základních práv a svobod zejména v případě arbitrární aplikace podústavního práva [viz nález sp. zn. II. ÚS 446/06 ze dne 21. listopadu 2007 (N 200/47 SbNU 591) a rozhodnutí tam citovaná]. Obecné soudy tak nesmí při výkladu ani aplikaci právních norem konat svévolně a jsou povinny vždy upřednostnit ústavně konformní výklad právních norem. Za svévolnou aplikaci podústavního práva Ústavní soud považuje zejména nerespektování jednoznačné kogentní normy; případy, kdy obecné soudy či orgány státní správy nedostojí povinnosti svá rozhodnutí v příslušném ohledu řádně, tj. adekvátně, racionálně a logicky odůvodnit; případy, že rozhodnutí vykazuje extrémní nesoulad mezi právními závěry a provedenými důkazy a z nich vyvozenými skutkovými závěry; či případy, je-li výklad a použití podústavního práva v extrémním rozporu s principy spravedlnosti například v důsledku přepjatého formalismu [viz nález sp. zn. III. ÚS 94/97 ze dne 26. června 1997 (N 85/8 SbNU 287)].

16. Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost za vědomí si toho, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost představuje zjevně neopodstatněný návrh.

17. Jak plyne již z předchozího, Ústavní soud zrušil předchozí rozhodnutí správních soudů nálezem sp. zn. II. ÚS 1608/19. Důvodem bylo porušení práva na spravedlivý proces z důvodu nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, přestože pro rozhodnutí byl stěžejní (nikoli však potenciálně jediný rozhodující) výklad unijního práva, konkrétně účel a dopad dokladu V I 1 pro dovoz vína ze třetích zemí při posouzení souladu s enologickými postupy (srov. body 35 až 39 odkazovaného nálezu). Na okraj lze připomenout, že obdobně Ústavní soud postupoval také ve věci sp. zn. I. ÚS 2224/19 ze dne 19. listopadu 2019 (N 194/97 SbNU 94), která se týkala jiného obchodníka s vínem.

18. Vadu představovanou nepoložením předběžné otázky krajský soud odstranil, když Soudnímu dvoru položil předběžné otázky. Z odpovědi poskytnuté Soudním dvorem v rozsudku ve věci Vinařství U Kapličky oba soudy vycházely při dalším posouzení věci. Z interpretace unijního práva poskytnuté v tomto rozsudku Soudního dvora vyšel i Ústavní soud v tomto usnesení, protože není povolán autoritativně vykládat unijní právo [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1658/11 ze dne 29. listopadu 2011 (N 202/63 SbNU 357), bod 17, nebo nedávný nález sp. zn. I. ÚS 1675/23 ze dne 19. září 2023]. Z dřívějších závěrů, které k výkladu unijního práva Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. II. ÚS 1608/19, lze proto vycházet do té míry, v níž jsou souladné se závěry Soudního dvora.

19. Klíčové závěry Soudního dvora v rozsudku Vinařství U Kapličky Ústavní soud shrnul i již dříve, v usnesení sp. zn. III. ÚS 3172/22 ze dne 29. srpna 2023. Ačkoli doklad V I 1 není pouhým administrativním povolením a je do určité míry relevantní pro posouzení souladu s povolenými enologickými postupy, jeho předložení nevede k automatické liberaci z odpovědnosti za jakoukoli zjištěnou nevyhovující kvalitu dovezeného vína. Současně z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že důkazní břemeno týkající se zavinění není na straně správních orgánů (viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3172/22, body 21 a 22, a rozsudek Soudního dvora Vinařství U Kapličky, zejm. body 60, 68, 74?80).

20. Tyto závěry krajský soud i Nejvyšší správní soud promítly do svých rozsudků odpovídajícím způsobem. Oba soudy dospěly k závěru, že stěžovatelka spoléhala pouze na existenci dokladu V I 1 jako osvědčení souladu s enologickými postupy. Ten však podle názoru Soudního dvora k vyloučení zaviněného porušení nepostačuje. Způsob, jakým aplikovaly podústavní právo, proto v sobě nenese prvky svévole. Současně jej oba soudy dostatečně odůvodnily.

21. V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že v jejím případě správní orgány jednoznačně konstatovaly, že víno nesplňovalo enologické postupy již při dovozu, a proto doklad V I 1 postačoval pro to, aby prokázala, že nejednala zaviněně. Ústavní soud má naopak za to, že vzhledem k časovému odstupu mezi kontrolou a vystavením dokladu V I 1 je závěr krajského soudu a Nejvyššího správního soudu souladný s body 65?68 rozsudku Soudního dvora Vinařství U Kapličky. Stěžovatelka po celou dobu správního řízení spoléhala jen na existenci dokladu jako na dostatečný důvod pro její liberaci. Pakliže však mezi vystavením dokladu V I 1 a kontrolou uběhlo (i dle tvrzení stěžovatelky) až osm měsíců, tížilo ji vyšší důkazní břemeno pro vyloučení její odpovědnosti za to, že uvedla na trh víno podrobené nepovoleným enologickým postupům.

22. Stěžovatelka spatřovala porušení svého práva na spravedlivý proces dále v tom, že správní orgány a později správní soudy postupovaly podle vnitrostátní právní úpravy, ačkoli měly vycházet z pro ni příznivější přímo aplikovatelné úpravy unijní. Konkrétně namítá, že namísto § 40 zákona č. 321/2004 Sb. měla být její odpovědnost za správní delikt posouzena podle čl. 64 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1306/2013. Stěžovatelčina námitka však nebere v potaz závěry Nejvyššího správního soudu, který se zabýval tím, zda měl být přednostně aplikován unijní předpis. Nejvyšší správní soud konstatoval, že se obě normy (vnitrostátní a unijní) sice v dílčím aspektu právní odpovědnosti liší, avšak aplikace unijního pravidla by vedla k totožnému, pro stěžovatelku nepříznivému závěru ohledně zániku její odpovědnosti za spáchaný správní delikt. Vzhledem k tomuto řádně odůvodněnému ? a stěžovatelkou přímo nerozporovanému ? závěru nemá Ústavní soud za to, že by došlo k porušení práva na spravedlivý proces. Za situace, kdy vnitrostátní i unijní úprava (k tomu srov. bod 77 rozsudku Soudního dvora Vinařství U Kapličky) vedla v případě stěžovatelky ke stejnému právnímu závěru, nebyl nařízení upřen přímý účinek. Jen na okraj lze podotknout, že stěžovatelka nenamítá porušení svých procesních práv v souvislosti s tím, že nemohla v řízení před správními soudy reagovat na závěry Soudního dvora.

23. Obdobně jako v bodě 26 usnesení sp. zn. III. ÚS 3172/22, i v nyní posuzované věci Ústavní soud považuje námitky proti netransparentnosti použitých metod laboratorních testů za námitky skutkového charakteru. Hodnocení důkazů provedených obecnými soudy Ústavnímu soudu v zásadě nepřísluší [srov. např. nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. června 1995 (N 34/3 SbNU 257), sp. zn. IV. ÚS 2690/15 ze dne 5. září 2017 (N 164/86 SbNU 677), bod 57, či sp. zn. I. ÚS 1833/18 ze dne 6. února 2020 (N 20/98 SbNU 156), bod 15]. V nyní posuzované věci nic nenasvědčuje extrémnímu nesouladu mezi skutkovými zjištěními a právními závěry, který by Ústavní soud opravňoval zasáhnout. Krajský soud i Nejvyšší správní soud dostatečně odůvodnily, proč nepovažovaly námitky zpochybňující použité metody a obsah protokolů z kontroly za důvodné.

24. Z výše uvedených důvodů plénum Ústavního soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítlo jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 22. listopadu 2023


Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu