Pl.ÚS 42/2000 — Změna volebního systému

Ústavní soud rozhodl dne 24. ledna 2001 v plénu ve věci
návrhu prezidenta České republiky na zrušení ustanovení § 27 věty
první, § 48 odst. 4, § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm.
b), c), d), § 50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 zákona č.
247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen "volební zákon"), a návrhu skupiny senátorů Parlamentu
ČR, zastoupené JUDr. K. Š., na zrušení ustanovení § 31 odst. 4
a § 85 věty třetí volebního zákona za účasti 1) Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR, 2) Senátu Parlamentu ČR, jako účastníků
řízení, a skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š.,
rovněž jako vedlejšího účastníka, takto:

Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 17. 7. 2000 návrh prezidenta České
republiky na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, §
50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor
s čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR a na zrušení ustanovení § 49 odst. 1
písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona pro
rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina").

V návrhu se uvádí, že ustanovením § 27 věty první volebního
zákona se vytváří pro volby do Poslanecké sněmovny 35 volebních
krajů, což představuje v porovnání se stavem před poslední novelou
volebního zákona (8 volebních krajů) značné zvýšení jejich počtu.
Přitom právě počet volebních krajů je základním znakem volebního
systému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporce
odevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů na
přidělených mandátech. Ze stanoveného počtu volebních krajů
vyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích,
přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje,
tím je daný systém "poměrnějším". V důsledku tohoto ustanovení se
jednak volební systém vychyluje opačným směrem k většinovému
systému, jednak se vytváří kromě zákonem stanovené uzavírací
klauzule "přirozená" uzavírací klauzule, která bude činit v rámci
kraje pro kandidující subjekt minimálně přes 10 % platných hlasů
potřebných k získání mandátu. Navrhovatel pochybuje, že takovéto
zkreslení proporcionality je přiměřené a odůvodněné ve vztahu ke
stanovenému cíli, tj. vytvoření stabilní vlády.

K ustanovení § 50 odst. 1, 2 a 3 se v návrhu uvádí, že je jím
upraven způsob přepočtu získaných hlasů na mandáty a že zvolená
metoda je modifikací klasického d Hondtova systému volebního
dělitele, od něhož se liší počátečním dělitelem, místo čísla 1
číslem 1,42. Tím dochází k deformaci systému, který ještě
výrazněji zvýhodní silnější politické subjekty, nyní již beztak do
určité míry zvýhodňované. Absence jakéhokoliv zdůvodnění pro
zavedení dělitele v hodnotě 1,42 zpochybňuje přiměřenost zásahu do
proporcionality volebního systému.

Podle navrhovatele tyto zásadní změny základních znaků
volebního systému ve své komplexnosti překračují únosné meze,
v nichž se lze ještě odchýlit od zásad systému poměrného
zastoupení, aniž by ztratil svůj ústavní charakter. K závěru
o deformaci proporcionality volebního systému vede navrhovatele
i judikatura Ústavního soudu ve věcech volebního zákona.
V souvislosti s přezkoumáním ústavnosti pětiprocentní uzavírací
klauzule (nález č. 88/1997 Sb.) a požadavku 3 % hranice získaných
hlasů pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů (nález
č. 243/1999 Sb.) Ústavní soud dospěl k významným právním závěrům
a hodnocením ohledně vyváženosti principu přirozené diferenciace,
který je vlastní poměrnému systému, a principu účelné integrace,
který má být součástí tohoto systému pouze v omezené míře nezbytné
k zajištění funkčnosti voleného orgánu. Navrhovatel je přesvědčen,
že citovanými ustanoveními jednostranně zvýhodňujícími silné
politické subjekty, byla vyváženost těchto principů v rámci
volebního systému hrubě narušena. Protože na ustanovení věty první
§ 27 volebního zákona bezprostředně navazují příloha č. 1,
obsahující seznam volebních krajů pro volby do Poslanecké sněmovny
s uvedením jejich sídla, a příloha č. 2, v níž jsou stanoveny
maximální počty kandidátů na kandidátních listinách, je navrženo
i jejich zrušení.

K ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona, kterým se stanoví
nejméně 4 mandáty ve volebním kraji bez ohledu na počet
zúčastněných voličů v daném kraji, navrhovatel uvádí, že při
minimální účasti voličů bude mít volič v takovém kraji "silnější"
hlas, než voliči v ostatních krajích, kde počet volených poslanců
bude vypočten podle § 48 odst. 1 až 3 volebního zákona s použitím
republikového mandátového čísla, což je v rozporu s principem
rovnosti volebního práva podle článku 18 odst. 1 Ústavy ČR, který
vyžaduje nejen to, aby každý volič disponoval stejným počtem
hlasů, ale také, aby každý hlas měl stejnou váhu, tj. aby na jeden
mandát připadal přibližně stejný počet hlasů.

V důsledku ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst.
3 písm. b), c), d) volebního zákona podle navrhovatele dochází ke
značnému zvýšení uzavírací klauzule zavedením jejího sčítacího
modelu podle počtu členů koalice. To může vést k odrazování
silnějších politických stran od sdružování se slabšími koaličními
partnery v obavě, že takto zvýšenou hranici pro vstup do
Parlamentu společně nepřekročí. Další efekt změny může odradit
voliče od volby koalice, zejména pokud se ustaví početnější. Nové
opatření pro vstup koaličních volebních subjektů do Poslanecké
sněmovny tak podle navrhovatele ústavně nepřípustným způsobem
omezuje volnou soutěž politických stran zakotvenou v čl. 5 Ústavy
ČR a čl. 22 Listiny.

II.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne
22. 8. 2000, podepsaném předsedou sněmovny prof. Ing. Václavem
Klausem, CSc., uvedla, že nová zákonná úprava počtu volebních
krajů odpovídá zásadě poměrného zastoupení, neboť mandáty se
i podle nové úpravy rozdělují na základě kandidátních listin
politických stran, politických hnutí nebo jejich koalic podle
počtu získaných hlasů. Ústava ponechává zákonodárci poměrně široké
zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost
volebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané
hlasy převádějí do mandátů. Tak judikoval i Ústavní soud v nálezu
č. 88/1997 Sb., když uvedl, že zabudování určitých integračních
stimulů do volebního mechanismu je přípustné tam, kde pro to
existují závažné důvody. Volební zákon proto může limitovat zásadu
poměrného zastoupení i takzvanými uzavíracími klauzulemi, které
mají zabránit tomu, aby v Poslanecké sněmovně existoval příliš
velký počet politických stran s velmi nízkým počtem mandátů.
Dosavadní způsob převodu hlasů v mandáty činnost Poslanecké
sněmovny značně ztěžuje a po několik let výrazně komplikuje
vytvoření stabilní většinové vlády. Zvýšení počtu volebních krajů
je modifikací dosavadního systému, která však nepřekračuje hranici
mezi poměrným a většinovým systémem, je v souladu s čl. 18 odst.
1 Ústavy ČR, a tím, že posiluje vztah mezi voličem a poslancem, je
rovněž v souladu s požadavkem, aby zvolení poslanci co nejvěrněji
zobrazovali a vyjadřovali vůli svých voličů. Tyto argumenty se
týkají i příloh č. 1 a 2 k volebnímu zákonu.

K argumentaci týkající se způsobu přepočtu získaných hlasů na
mandáty za použití dělitele v hodnotě 1,42 namísto čísla 1
Poslanecká sněmovna uvedla, že proporcionalita volebního systému
nikdy a nikde není a nemůže být definována velikostí tohoto
dělitele.

K návrhu na zrušení ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona
z důvodu rozporu s principem rovnosti volebního práva se ve
vyjádření uvádí, že při 35 volebních krajích připadne na jeden
volební kraj přibližně 6 mandátů, čímž dojde ke srovnání mezi
jednotlivými volebními kraji, neboť budou disponovat přibližně
stejným počtem voličů a mandátů. Citované ustanovení je výjimečným
opatřením, pojistkou, pro případ, že by některému volebnímu kraji
připadly méně než 4 mandáty. Na volební systém jako celek, jakož
i na celkové výsledky voleb do Poslanecké sněmovny, takováto
výjimka nemůže mít podstatný vliv. Poslanecká sněmovna je
přesvědčena, že princip rovnosti volebního práva posuzovaný
z hlediska účasti voličů ve volbách a z hlediska výsledků voleb je
zachován, neboť při sčítání platí všechny hlasy všech voličů
stejně. Pokud však jde o rovnost v nároku být identickým způsobem
zastoupen při rozdělování mandátů, jisté omezení je nevyhnutelné,
protože by vznikala politická reprezentace rozštěpená do většího
počtu příliš malých skupin, což by ve svém důsledku mohlo značně
ztížit nebo zcela znemožnit výkon parlamentního systému
vyjadřujícího vůli většiny voličů. Rovnost volebního práva nelze
ztotožňovat s rovností váhy jednotlivých hlasů. Poslanecká
sněmovna poukázala na to, že ani podle dosavadní úpravy se
nepřihlíželo k hlasům odevzdaným pro ty politické subjekty, které
nedosáhly 5 % hranice pro vstup do Poslanecké sněmovny, a na
výsledcích voleb v roce 1992, kdy 42 % hlasů znamenalo 105, tedy
52,5 %, mandátů, demonstrovala, že ani za dosavadní úpravy
neexistovala identita počtu hlasů a mandátů.

K uzavírací klauzuli pro koalice politických stran
a politických hnutí ke vstupu do Poslanecké sněmovny se ve
vyjádření uvádí, že kritizované ustanovení nenarušuje svobodnou
soutěž politických sil v demokratické společnosti ani volnou
soutěž politických stran. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto
svobodně, mohou následně vstupovat do politické soutěže a jsou
svobodné i v uzavírání volebních koalic. Není však opodstatněné,
aby bylo uzavření koalice zvýhodněním vůči stranám a hnutím,
kandidujícím samostatně. Argument navrhovatele, že uzavřením
koalice dochází k vyslání signálu voličům, že koaliční partneři
mají potenciál dohodnout se na společném postupu při plnění
jednotlivých úkolů nově ustanovené sněmovny, není přesvědčivý,
neboť podobný signál může vyslat např. i dohoda o povolební
spolupráci. To však není v žádném případě důvod pro zvýhodnění.
Podstatné je, aby podmínky byly předem známy a aby platily pro
všechny stejně. Je pak pouze na voličích, jak posoudí šance
voleného subjektu. Poslanecká sněmovna uvádí, že přijala úpravu
v ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),
d) vědomě ve snaze posilovat stabilitu politického systému.
Předchozí zákonná úprava znala stejnou proceduru, která se od
současné lišila jen tím, že pro vstup do Poslanecké sněmovny
stanovila nižší hranice získaných platných hlasů. Jestliže
k předchozí úpravě nebyly principiální námitky, není důvod je mít
ani nyní. Samotné zvýšení procentních hranic pro vstup koalic do
Poslanecké sněmovny sněmovna nepovažuje za ústavně nepřípustné
ubírání smyslu a významu jednomu z legitimních prostředků volné
soutěže politických stran, jak tvrdí navrhovatel, naopak zastává
názor, že stanovení jasných a v principu stejných pravidel pro
všechny subjekty zúčastněné ve volbách přispívá k zajištění
rovného postavení těchto subjektů v jejich soutěži o získání
mandátů.


Závěrem se ve vyjádření uvádí, že s návrhem zákona č.
204/2000 Sb., kterým byl novelizován volební zákon, Poslanecká
sněmovna vyslovila souhlas dne 26. 5. 2000 a Senát jej schválil
dne 23. 6. 2000. Prezident republiky využil svého práva podle čl.
50 odst. 1 Ústavy ČR a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon Poslanecké
sněmovně. Poslanecká sněmovna svým usnesením ze dne 10. 7 2000
setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců. Usnesení
o této proceduře bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000
Sb., zákon sám byl vyhlášen dne 14. 7. 2000 pod č. 204/2000 Sb.
Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že při projednávání
zákona jednala ve shodě s platnou právní procedurou s tím, že
přijatý zákon není v rozporu s Ústavou ČR ani s Listinou
základních práv a svobod.

K návrhu se dále vyjádřil Senát Parlamentu České republiky,
který ve svém vyjádření ze dne 10. 8. 2000, podepsaném předsedkyní
PhDr. Libuší Benešovou uvedl, že při projednávání návrhu novely
volebního zákona byla v obsáhlé rozpravě diskutována i napadená
ustanovení. Námitky vznesené proti přijetí novely, opřené zejména
o čl. 5 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, byly argumentačně v podstatě
obdobné, jak je uvedl ve svém návrhu prezident republiky.
Argumenty podporující přijetí novely volebního zákona vycházely
naopak z názoru, že navrhované změny jsou přípustnou modifikací
systému poměrného zastoupení, které nepřekračují meze ústavnosti
dané čl. 18 Ústavy ČR a ve svých důsledcích si kladou zcela
legitimní cíl - zvýšit pravděpodobnost vytvoření stabilní
většinové vlády. Bylo zdůrazněno, že navrhované změny sice vedou
k posílení větších politických stran, na druhé straně však
nikterak neomezují právo menších politických stran zúčastnit se
voleb a získat podle jejich výsledků zastoupení v Poslanecké
sněmovně, což znamená, že princip volné soutěže politických stran
garantovaný v čl. 5 Ústavy ČR zůstává zachován. Při svém
rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí
navrhovaných změn a návrh novely volebního zákona dne 23. 6. 2000
schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, když
z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.

K návrhu se na výzvu Ústavního soudu vyjádřilo Ministerstvo
vnitra , které ve svém vyjádření ze dne 9. 8. 2000, podepsaném
JUDr. V. H., ředitelem odboru všeobecné správy, uvedlo, že
d Hondtova metoda je bez jakýchkoliv pochyb tradičně řazena mezi
metody systému poměrného zastoupení, a její uplatnění v zákoně
tedy nemůže být v rozporu s Ústavou stanovící pro volby do
Poslanecké sněmovny zásadu poměrného zastoupení. Proto nemůže být
v rozporu s Ústavou ani nová úprava počtu volebních krajů, protože
rozdělování mandátů bude probíhat podle principu poměrného
zastoupení, ani zavedení počátečního dělitele 1,42, protože se
jedná pouze o modifikaci d Hondtovy metody, plně však v rámci
systému poměrného zastoupení. Ministerstvo vnitra je toho názoru,
že přijatý zákon není v rozporu s principem volné soutěže
politických stran, neodporuje čl. 22 Listiny a tím, že napadená
ustanovení nabudou účinnosti až 1. ledna 2002, mají všechny
subjekty možnost v dostatečném časovém předstihu zvolit vhodné
prostředky a metody k dosažení vytčeného cíle.

III.
Dne 1. 9. 2000 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 33
senátorů Senátu Parlamentu ČR, zastoupených JUDr. K. Š., na
zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1,
2, 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s principy
vyplývajícími z s čl. 1, čl. 2, čl. 5, čl. 6, čl. 9 odst. 2 Ústavy
ČR, dále z čl. 21 odst 1 a 2 a čl. 22 Listiny, čl. 25 odst. 1
písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech
(dále jen "Pakt") a z Všeobecné deklarace lidských práv (dále jen
"Deklarace"), na zrušení ustanovení § 31 odst. 4, pro rozpor
s čl. 5 a čl. 6 Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl. 22 Listiny,
čl. 2, čl. 25 a čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ustanovení § 49
odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), pro rozpor
s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, 21 a 22 Listiny, a ustanovení
§ 85 věty třetí pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny
a nálezem Ústavního soudu č. 246/1999 Sb.

V návrhu se uvádí, že novelou volebního zákona dochází
k zásadní revizi volebního práva v České republice, neboť se
podstatně mění organizace voleb, způsob výkonu volebního práva
a především jednotlivé složky volebního systému, a to tak, aby
bylo vyhověno politické objednávce dvou politických stran,
majících v Parlamentu těsnou nadpoloviční většinu, což by snad za
určitých okolností mohlo být akceptovatelné, pokud by se takový
postup nedotýkal Ústavou definovaných principů voleb, politického
systému a neomezoval subjektivní volební právo. Pojem poměrného
zastoupení je obecně chápán tak, že volby poměrně přesně přenesou
do Parlamentu takové politické rozdělení, jaké odpovídá tomu, jak
voliči volili, přičemž výsledkem takovýchto voleb je obvykle
parlament s několika politickými stranami a koaliční vláda.
Skupina senátorů je však toho názoru, že volební zákon z hlediska
svého faktického naplnění tomuto principu neodpovídá. Volební
formule, zejména vysoký první dělitel, v kombinaci s velkým počtem
volebních krajů s malým počtem mandátů způsobí disproporční
výsledky voleb srovnatelné s jednokolovým většinovým volebním
systémem, což je nejen v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22
Listiny, ale ve svém důsledku i nepřímou změnou Ústavy postupem
neodpovídajícím stanovenému režimu změny Ústavy, jakož i narušením
principu dvoukomorovosti Parlamentu, neboť pro Poslaneckou
sněmovnu je stanovena volba podle zásad poměrného zastoupení a pro
Senát podle zásad většinového systému.

Navrhovatelé uvádějí, že při posuzování ústavnosti volebních
předpisů, zejména ve vztahu k čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je
nutno vycházet ze dvou rozporných aspektů volební soutěže
politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební
konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících
politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí
k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné
diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost
zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace
politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním,
ale i funkčním. Pokud tedy lze některé integrační zásahy
zákonodárce považovat za ústavně legitimní, musí se uskutečňovat
v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné pro
přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém
celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů
vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto
požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné, resp.
svobodné, soutěže politických stran. Navrhovatelé upozornili na
to, že Ústavní soud se zabýval integračními stimuly ve třech
případech. V nálezu publikovaném pod č. 88/1997 Sb. v souvislosti
s posouzením pětiprocentní omezovací klauzule při rozdělování
mandátů Ústavní soud shledal, že jisté omezení diferenciace při
rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah
umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce.
V nálezu č. 161/1996 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení
volebních kaucí, takže tento integrační stimul zůstal
(s výhradami) v platnosti. V nálezu č. 243/1999 Sb. Ústavní soud
rozhodl, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání
nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do
Poslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím
k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které
získaly méně než pět, resp. tři, procent hlasů, přesahuje
nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů
stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební
soutěži. Navrhovatelé poukázali na to, že pokud Ústavní soud ve
shora citovaném případě shledal pětiprocentní omezovací klauzuli
jako ústavně konformní, činil tak v době, kdy volební zákon
nevytvářel vysokou přirozenou omezovací klauzuli. V odůvodnění
nálezu bylo uvedeno, že zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí
ohrozit demokratickou substanci voleb a vždy je třeba poměřovat,
zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením
nutným k tomu, aby se ve sněmovně mohla zformovat většina,
potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. V důsledku
nové úpravy v ustanovení § 27 věty první, Přílohy č. 1 a 2
a v ustanovení § 50 volebního zákona bude přirozená uzavírací
klauzule činit v rámci kraje pro kandidující subjekt min. přes 10
% platných hlasů potřebných k získání mandátů a dle některých
propočtů ve čtyřmandátových volebních obvodech podle ustanovení
§ 48 odst. 4 volebního zákona až 17,6 %. Takovéto jednostranné
zvýhodnění silných politických subjektů navrhovatelé shledávají
jako neodůvodnitelné narušení základních principů politického
systému, a to zejména principu volné soutěže politických stran
(čl. 5 Ústavy ČR), principu svobodné soutěže politických sil (čl.
22 Listiny), principu nepřípustnosti změny podstatných náležitostí
demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR), principu
ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy ČR), principu vlády na čas (čl. 21
odst. 2 Listiny), principu zákazu libovůle zákonodárce při volbě
prostředků regulace chování subjektů práva a při jejich
klasifikaci a zákazu nadměrného či nadbytečného použití jinak
racionálně, a nikoli svévolně zvolených nástrojů regulace
(dovoditelné interpretací z čl. 1 a čl. 2 Ústavy ČR). Počet
volebních obvodů, počet mandátů v jednotlivých obvodech
a deformující volební formule, jsou ve svém souhrnu jednoznačně
i narušením subjektivního volebního práva každého občana, neboť mu
brání ve svobodné volbě (čl. 21 odst. 1 Listiny) za podmínek volné
soutěže politických sil, způsobují mu neodůvodněná omezení
(Deklarace a Pakt) a brání mu účastnit se řádně prováděných voleb
[čl. 25 odst. 1 písm. b) Paktu].

K návrhu na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona
se v návrhu uvádí, že problematikou volebních kaucí se Ústavní
soud, byť v jiném kontextu, již zabýval v nálezu č. 161/1996 Sb.,
návrh byl zamítnut, neboť nezískal souhlas kvalifikované většiny
soudců Ústavního soudu. Navrhovatelé mají za to, že vzhledem ke
změně okolností (jiný text zákona, existence dalších omezení,
tehdejší rozhodování těsně před volbami a nerozlišování kaucí pro
Poslaneckou sněmovnu a pro Senát), jakož i ke změně politické
situace, se nejedná o věc již jednou rozhodnutou a je možno ji
podrobit opětovnému přezkoumání. Podle napadeného ustanovení mají
i malé strany povinnost složit pro umožnění své volební účasti ve
všech volebních krajích celkem částku 1 400 000,-- Kč s rizikem,
že ji ztratí, nezískají-li ve volbách nejméně pět procent hlasů.
Podle navrhovatelů při politickém střetávání přirozeně existují
nerovnosti a nepopiratelný vliv na tuto soutěž má i finanční
situace jednotlivých politických stran a jejich přívrženců,
přičemž právo nemůže tyto nerovnosti vždy kompenzovat. Zákonodárce
však nesmí takové existující rozdíly dále neodůvodněně a neúčelně
zvyšovat. Zásada rovnosti (čl. 4 Listiny) se vztahuje již na
předpolí tvorby politické vůle. V této souvislosti navrhovatelé
poukázali na závěr německého Spolkového ústavního soudu, podle
kterého k porušení rovnosti vždy dochází, "když se nedá nalézt
rozumný, z povahy věci plynoucí nebo jinak věcně objasnitelný,
důvod pro zákonné rozlišení při rovném zacházení" a nepřipouští se
"bez naléhavého důvodu úprava, která by ještě existující faktickou
nerovnost šancí soutěžících stran prohlubovala", a dále na odlišná
stanoviska některých soudců Ústavního soudu publikovaná spolu
s nálezem č. 161/1996 Sb. Na základě výše uvedeného mají
navrhovatelé za to, že ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona je
v rozporu s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl.
22 Listiny, čl. 2, čl. 25, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy.


K uzavírací klauzuli v případě předvolebních koalic, zavedené
ustanovením § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),
d) volebního zákona se v návrhu uvádí, že v součtu s ostatními
tzv. integračními stimuly vede k výrazné deformaci volebního
výsledku ve prospěch silných a etablovaných stran. Podle
navrhovatelů by v souladu s principem rovnosti každá volební
kandidátka měla mít stejné postavení, ať již prezentuje jednu
velkou politickou stranu nebo politickou stranu spolu
s nezávislými kandidáty nebo několik politických stran. Podle
nálezu Ústavního soudu ve věci pětiprocentní omezovací klauzule se
podmiňuje její existence a výše závažnými důvody. Podle zásady
minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli je třeba
vždy poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva je minimálním
opatřením nezbytným pro zajištění míry integrace politické
reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru
umožnilo formaci většiny potřebné pro přijetí rozhodnutí a pro
vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. Navrhovatelé upozorňují
na to, že podle dosavadních zkušeností je patrné, že existující
čtyřkoalice politických stran je způsobilá politicky působit ve
smyslu spíše integrujícím než ve smyslu roztříštění praktického
politického působení. Návrh na zrušení citovaného ustanovení je
odůvodněn rozporem s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, čl. 21
a čl. 22 Listiny.

O napadeném ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona,
podle kterého bude ze státního rozpočtu uhrazeno 30,-- Kč za každý
odevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně 2
procenta z celkového počtu platných hlasů, navrhovatelé tvrdí, že
je v rozporu s čl. 5 a čl. 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č.
243/1999 Sb. Podle navrhovatelů smyslem volebního příspěvku nesmí
být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti.
Např. Spolkový ústavní soud SRN výslovně konstatoval, že podíl
0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí
a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Ústavní soud ČR
v citovaném nálezu ponechal úvaze Parlamentu, zda vůbec má být
stanovena nějaká hranice jako důkaz vážnosti volebních úmyslů
stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních
nákladů, přičemž doporučil, že by taková hranice měla činit 1 %
získaných hlasů. Tato hranice respektována nebyla, což
diskriminuje malé a chudší politické strany a nabývá na závažnosti
zejména v kontextu dalších opatření, jako jsou volební kauce či
nově uvažovaná úprava financování politických stran.

IV.
Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne 14. 11. 2000,
podepsaném předsedkyní PhDr. Libuší Benešovou, k návrhu skupiny
senátorů v té části, ve které nebyl Ústavním soudem pro
nepřípustnost odmítnut, uvedl, že novela volebního zákona,
obsahující i napadená ustanovení § 31 odst. 4 a § 85, byla
projednána na 20. schůzi Senátu dne 23. 6. 2000, kdy v rozpravě
zazněla řada argumentů pro i proti přijetí novely. Námitky proti
přijetí novely vycházely z názoru, že navrhovaná právní úprava
nepřípustným způsobem posiluje většinotvorné prvky ve volebním
systému poměrného zastoupení předepsaném Ústavou pro volby do
Poslanecké sněmovny a že v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR omezuje
volnou soutěž politických stran jednoznačným zvýhodňováním velkých
politických stran. V souvislosti s financováním politických stran
byl zmíněn i příspěvek na úhradu volebních nákladů podle § 85
volebního zákona, který fakticky finančně zvýhodňuje velké
politické strany a neúměrně snižuje možnost mimoparlamentních
politických stran prosadit se ve volbách. Při svém rozhodování se
Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí novely volebního
zákona, podle kterých žádná z navrhovaných změn nevybočuje
z rámce ústavnosti, neboť i když ve svém důsledku posilují
postavení větších politických stran, nikterak neomezují právo
menších politických stran zúčastnit se voleb a získat podle jejich
výsledků zastoupení v Poslanecké sněmovně.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 15. 11. 2000,
podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., se
k návrhu skupiny senátorů v té části, která nebyla odmítnuta,
uvádí, že o povinnosti složit volební kauci pro volby do
Poslanecké sněmovny a do Senátu Ústavní soud již rozhodoval.
Argument navrhovatelů, že to bylo v jiném kontextu, Poslanecká
sněmovna nesdílí, neboť základní námitka, omezení soutěže
politických stran ve volbách, byla totožná se současnou
argumentací, přičemž nová právní úprava se od předchozí v zásadě
neliší. Nezpřísňuje podmínky, naopak celkovou výši volebních kaucí
ve všech krajích oproti předchozí úpravě snižuje o 200 tisíc Kč.
Podle Poslanecké sněmovny je zachování volebních kaucí ve veřejném
zájmu. Je-li volební subjekt řádně zaregistrován, stává se svého
druhu veřejnou institucí s nárokem na péči státu (tisk volebních
lístků, zpracování volebních výsledků, přístup do veřejných médií
a k veřejným informačním prostředkům v obcích, ochrana práv
kandidátů). Nárok na tuto péči je rovný, paritní a nesouvisí
s voličskou podporou, členskou základnou či majetkovými poměry
volebního subjektu, takže menší subjekty získávají nárok stejný,
jako ty největší, což může bez jakéhokoli regulativu vést
k většímu rozšiřování politického spektra, než jak plyne
z přirozené názorové a zájmové struktury veřejnosti. Složení
volební kauce tak napomáhá k ustálení standardního modelu
struktury politických sil v ČR, neboť může zamezit účasti
politických stran s minimální reprezentativností a přispět ke
zvýraznění fungování politických subjektů jako reprezentantů
reálných politických proudů. Co se týče reprezentativnosti, ta
musí korelovat s přiměřenou mírou stability a zároveň pružnosti
a akceschopnosti politického systému. Nová právní úprava se nijak
nedotýká principu rovného a přímého hlasovacího práva
zajišťujícího základní "nepodkročitelnou" míru reprezentativnosti.
Na vhodnost poměru kombinace těchto složek lze mít různé názory,
polemika o nich se však netýká ústavnosti. Přiměřený zřetel
k jiným funkcím institutu voleb, než je reprezentativnost, nelze
proto považovat za omezení politické soutěže. Jediným kritériem
zůstává míra podpory voličů, žádná kategorie subjektů není dopředu
zvýhodněna či znevýhodněna. Vzhledem k tomu, že návrh skupiny
poslanců na zrušení volebních kaucí Ústavní soud zamítl nálezem č.
161/1996 Sb. ze stejných důvodů, které nyní uvádí navrhovatelé, je
jejich návrh nepřípustný podle ustanovení § 35 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu.

K návrhu na zrušení ustanovení § 85 věty třetí volebního
zákona pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny se v návrhu
uvádí, že toto ustanovení vyjadřuje vztah mezi požadavkem na
volnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě
zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů,
a požadavkem na standardní strukturu politických stran, umožňující
vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Tento
integrační stimul napomáhá k diferenciaci politických sil a počtu
politických stran v zákonodárném sboru, a tím k zajištění
funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému. Je třeba vzít
v úvahu i skutečnost, že zrušením celé věty třetí § 85 (a nikoliv
pouze slov týkajících se dvouprocentní hranice získaných hlasů) by
byly postiženy všechny politické subjekty bez rozdílu, neboť
příspěvek na úhradu volebních nákladů by nebylo možné vyplácet.
Tím by však pozbyl smyslu i celý § 85. Závěrem svého vyjádření
Poslanecká sněmovna uvedla, že při svém rozhodování o novém znění
tohoto ustanovení přihlédla k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999
Sb., ve kterém Ústavní soud doporučil hranici kolem 1 % získaných
hlasů pro výplatu volebního příspěvku, jakož i ke shora zmíněným
požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného parlamentního
systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních úmyslů
politických stran, a z těchto důvodů se domnívá, že napadené
ustanovení je třeba zachovat.

V.
Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přezkoumal, zda zákon č. 204/2000
Sb., kterým byl změněn volební zákon, zákon č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.
2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů
státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímž
byl mimo jiné novelizován volební zákon v napadených ustanoveních,
byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.

Z vyjádření obou komor Parlamentu, z těsnopiseckých zpráv
o 25. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, konané dne
26. 5. 2000, a 20. schůzi Senátu, 2. funkční období, konané dne
23. 6. 2000, je zřejmé, že zákon č. 204/2000 Sb. navrhla vláda
České republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 26.
5. 2000, když z přítomných 163 poslanců pro návrh hlasovalo 117,
proti bylo 45. Dne 23. 6. 2000 pro návrh ve znění postoupeném
Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 79 senátorů 40, proti
bylo 38. Prezident republiky využil svého práva daného ho mu
Ústavou ČR v čl. 50 odst. 1 a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon
Poslanecké sněmovně s uvedením svých výhrad. Pro setrvání na
zákonu hlasovalo na 26. schůzi dne 10. 7. 2000 ze 129 přítomných
poslanců 124, 4 byli proti. Usnesení o setrvání na zákonu bylo
uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb., zákon byl
vyhlášen pod č. 204/2000 Sb. v částce 63, rozeslané dne 14. 7.
2000.

Ústavní soud konstatuje, že zákon byl přijat a vydán
v mezích Ústavou ČR stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.

VII.
1) Ustanovení § 27 věta první, ustanovení § 48 odst. 4, ustanovení
§ 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d),
ustanovení § 50 odst. 1, 2, 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění
pozdějších předpisů

§ 27 věta první:

Pro volby do Poslanecké sněmovny se na území České republiky
vytváří 35 volebních krajů, volební kraje jsou stanoveny v příloze
č. 1 k tomuto zákonu.

§ 48 odst. 4:



Nejnižší počet mandátů ve volebním kraji je 4. Připadnou-li
volebnímu kraji méně než 4 mandáty, přidělí se počet chybějících
mandátů postupně z volebních krajů, které vykazují nejmenší zbytky
dělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.

§ 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d):

§ 49:

odst. 1:


Na podkladě zápisu o výsledku voleb v krajích Český statistický
úřad zjistí, kolik platných hlasů celkem bylo odevzdáno pro každou
politickou stranu, každé politické hnutí a každou koalici a dále,

písm. b):

které koalice, složené ze 2 politických stran, popř. politických
hnutí, získaly méně než 10 procent

písm. c):

které koalice, složené ze 3 politických stran, popř. politických
hnutí, získaly méně než 15 procent

písm. d):

které koalice, složené z nejméně 4 a více politických stran, popř.
politických hnutí, získaly méně než 20 procent z celkového počtu
platných hlasů.

odst. 3:


Zjistí-li Český statistický úřad, že do skrutinia nepostupují
alespoň 2 koalice nebo 1 koalice a 1 politická strana nebo
politické hnutí, anebo 2 politické strany nebo politické hnutí,
sníží

písm. b):

u koalice podle odst. 1 písm. b) hranici 10 procent na hranici 6
procent

písm. c)

u koalice podle odst. 1 písm. c) hranici 15 procent na hranici 8
procent

písm. d):

u koalice podle odst. 1 písm. d) hranici 20 procent na hranici
10 procent.


§ 50 odst. 1, 2, 3:

Odst. 1:

Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických
hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se v rámci každého
volebního kraje postupně dělí čísly 1,42; 2; 3 a dále vždy číslem
o jednu vyšším. Vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů je
uvedeno na hlasovacím lístku, nezapočítávají se však kandidáti,
kteří se kandidatury po zaregistrování kandidátní listiny vzdali
nebo byli odvoláni podle § 36. Hodnoty podílů se vypočítávají
a uvádějí na dvě desetinná místa se zaokrouhlením nahoru.

Odst.2:

Všechny podíly vypočtené podle odst. 1 se seřadí sestupně podle
velikosti a uvede se seznam tolika podílů, kolik mandátů volebnímu
kraji připadlo podle § 48. V případě rovnosti 2 a více podílů
v této řadě je pro jeho pořadí rozhodující počet hlasů pro
politickou stranu, politické hnutí nebo koalici ve volebním kraji,
a je-li i tento shodný, rozhodne o pořadí podílu los. Zároveň
s velikostí podílu se uvede i označení politické strany,
politického hnutí nebo koalice, která tohoto podílu dosáhla.

Odst. 3:

Za každý podíl obsažený v seznamu podle odstavce 2 se politické
straně, politickému hnutí nebo koalici přikáže 1 mandát.

VI.
Protože návrh prezidenta republiky předcházel návrhu skupiny
senátorů, Ústavní soud návrh senátorů v té části, která se
shodovala s návrhem prezidenta republiky, usnesením ze dne 19. 9.
2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-39, ve znění opravného usnesení ze dne
23. 10. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-47, podle ustanovení § 43 odst.
2 písm. b) a ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl
z důvodu překážky věci zahájené s tím, že skupina senátorů má
právo účastnit se řízení o dříve podaném návrhu jako vedlejší
účastník (§ 35 odst. 2 věta druhá za středníkem zákona o Ústavním
soudu). Návrh v jeho zbytku, tj. týkající se ustanovení § 31 odst.
4 a § 85 věty třetí volebního zákona, Ústavní soud usnesením ze
dne 19. 9. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-34, v zájmu hospodárnosti
řízení podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a podle
ustanovení § 112 občanského soudního řádu spojil ke společnému
projednání a rozhodnutí.

Podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR volby do Poslanecké sněmovny se
konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého
volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Jak je dále
uvedeno v čl. 18 odst. 2 Ústavy ČR, volby do Senátu se konají
tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého
volebního práva, podle zásad většinového systému. Z uvedeného tedy
plyne, že naše Ústava rozlišuje mezi "poměrným zastoupením"
a "většinovým systémem". Jakkoli v čl. 20 Ústavy ČR se stanoví, že
další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah
soudního přezkumu stanoví zákon, je mimo jakoukoli pochybnost, že
se tak může stát jen v mezích a hranicích obou uvedených
institutů. Zde pro větší srozumitelnost považuje Ústavní soud za
nutné konstatovat, že poměrný a většinový princip představují dva
odlišné principy politického zastoupení, usilující nalézt řešení
odvěkého problému demokratických systémů plynoucího z napětí mezi
pretendovanou vládou všeho lidu a potřebou zabezpečit optimální
funkcionování tohoto systému. Zatímco k výhodám většinového
zastoupení náleží mimo jiné to, že zabraňuje fragmentaci stran
a naopak podporuje jejich koncentraci, vytvoření stabilní vlády,
umožňuje voličům přímo rozhodnout, která politická strana by měla
tvořit vládu místo toho, aby nechal toto rozhodnutí na koaličních
jednáních po volbách, náleží k výhodám poměrného zastoupení mimo
jiné to, že umožňuje maximální reprezentaci všech názorů a zájmů
v parlamentu, zabraňuje nadměrným politickým většinám, podporuje
tvorbu většiny na základě jednání a kompromisu. Tyto účinky jim
připisované oba dva základní volební systémy produkují pouze za
určitých sociálních a politických podmínek, a proto i při
hodnocení uvedených účinků musí být brány v úvahu specifické
sociální a politické podmínky existující v různých zemích.

Již v této úvodní části je třeba rovněž zdůraznit, že každý
sociální pojem je právě touto svou sociální povahou podroben
procesu diferenciace. Tak kupř. náhledy na to, co vůbec lze chápat
pod pojmem demokracie, odlišují se v řadě případů v takovém
stupni, že jsou zcela divergentní. Ani pojem "poměrné zastoupení"
nelze proto spojovat s takovými atributy, jako absolutní určitost,
jediná definovatelnost, ale naopak nutno jej chápat a vykládat ve
spojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilováním
na různých dílcích plynulého kontinua, a proto s pouhou možností
přibližování se té či oné polaritní pozici. Jestliže posléze
uvedenou pouhou možnost aproximace ideálně typickému modelu
poměrného zastoupení uvedeme do souvislosti s procesem
diferenciace a integrace, potom zdá se být zcela evidentní, co
konstatoval Ústavní soud již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96
(č. 88/1997 Sb.), totiž, že jisté omezení diferenciace při
rozdělování mandátů je nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslem
hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb
však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů
a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových
proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též
vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím Parlamentu
ČR - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat
rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost
taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním
proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny
mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího
počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny
značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu,
v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem
diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková
sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny
schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost,
jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principu
reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního
mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to
existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou
proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký
počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických
stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož
i kontinuity parlamentního systému. V tomto faktu tkví přípustnost
existence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případě
pouze závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelné
jen zvláště intenzivní závažností. Zvyšování hranice omezovací
klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10 % klauzuli lze již
považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který
ohrožuje jeho demokratickou substanci.

K uvedenému nálezu Ústavní soud v projednávané věci dodává,
že je si dobře vědom složitosti sociálního a politického dění,
v němž strukturování společnosti je provokováno působením
odstředivých, diferenciačních společenských sil, nepředstavujících
však v sociálním procesu jeho jedinou konstituantu, ale
zaznamenatelných vždy jen v antinomickém postavení vůči všem
"dostředivým" integračním projevům. Stejně jako tyto "dostředivé"
integrační prvky, staly-li by se jediným faktorem sociálního
vývoje, by svým tlakem projevovaným ve směru integrace a kooperace
finálně zrušily všechny sociální struktury, a přivedly by tak
lidskou společnost ke tvaru nepohyblivého monolitu, také naopak
neúměrná dominance "odstředivých", diferenciačních, sil by lidské
dění přeměnila v rej jakoukoli komunikaci vylučujících projevů,
nezpůsobilých ani k náznaku strukturální skladby. Také v samotném
základu strukturálního principu je tedy obsažen polaritně
a korelativně fundovaný substrát, zabraňující na jedné straně
neúměrné difúzi struktur, na druhé straně však i dosažení již
neúměrného stupně integrace. Proces diferenciace může tak plnit
svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického
vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi
krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání
extrémních pozic. Také v politické praxi používaný model
"poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadu
koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém
úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen",
jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho
zásadních aspektech alespoň přibližovat. Podle názoru Ústavního
soudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšení
počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení
nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob
výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d Hondtovy
formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou
koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již
k opuštění kontinua, ještě způsobilého zaznamenávat alespoň
"přivrácení" k modelu poměrného zastoupení.

K takovému závěru Ústavní soud přirozeně nemá k dispozici
žádný z prostředků exaktního měření a zkoumání, často typických
pro přírodní vědy, a je proto, stejně jako u sociálních pojmů
a jevů vůbec, odkázán spíše na takové prostředky, jakými jsou
komparace, klasifikace, hodnocení apod. I takové prostředky mohou
však mít spolehlivou vypovídací schopnost, zejména proto, že
v těchto případech nejde o zachycení určitého statického bodu, ale
celkové dynamiky, na určitém kontinuu se projevující, tendence.
V tomto směru, vycházeje ze zprávy Českého statistického úřadu ze
dne 28. 11. 2000, čj. 1694/2000, lze porovnáním výsledků voleb do
Poslanecké sněmovny v roce 1998 s výsledky vypočtenými dle novely
volebního zákona dovodit, že ve volebních krajích o celkovém počtu
35 by došlo k výraznému zvýšení vstupního prahu umožňujícího
získání alespoň 1 mandátu. K nejmenšímu zvýšení této přirozené
uzavírací klauzule by došlo ve volebním kraji Liberec (10,49 %),
Brno - město (10,78 %), zatímco k jejímu největšímu zvýšení ve
volebních krajích Ostrava - město (17,67 %), Ústí nad Labem
(18,74 %), Teplice (18,87 %). V průměru, pokud jde o jednotlivé
volební kraje, je tak tato přirozená uzavírací klauzule vyjádřena
výší 14,69 %. To vše vede Ústavní soud k závěru, že novela
volebního zákona v ustanoveních § 27 věty první, § 50 odst. 1, 2,
3, týkajících se počtu volebních krajů a volebního dělitele,
stejně jako ustanovení § 48 odst. 4, zavádějící nejnižší počet
mandátů ve volebním kraji na 4 - což je v rozporu s principem
rovnosti volebního práva zakotveným v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR
- uvádí, pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu
týkajícího se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky
poměrného zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již
jakýsi hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboť
rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém. Jestliže
v systému poměrného zastoupení se stává irelevantní vůle voličů
v rozsahu pohybujícím se v jednotlivých krajích od 10,49 % do
18,87 %, tedy v průměru v rozsahu 14,69 %, potom podle názoru
Ústavního soudu tato skutečnost již evidentně vypovídá
o zpochybnění vůle samotného suveréna. Rozhodl-li se ústavodárce,
pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, pro uplatnění poměrného
zastoupení, potom i při respektování integračních stimulů a důrazu
kladeném na funkčnost demokratického politického systému třeba
současně sledovat nezbytnost reflektování vůle co možná nejvyššího
počtu voličů. Jakkoli tedy získané údaje Českého statistického
úřadu se v tomto směru jistě v mnohém mohou jevit jako
diskutabilní, např. proto, že při volbách v roce 1998 by volič
mohl reflektovat účinky odlišné právní úpravy, podle názoru
Ústavního soudu navzdory tomto faktu možné diskutability ve své
podstatě jsou zcela evidentní výpovědí o existenci již
konstatované základní tendence k disfunkční a nepřípustné
hypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení,
evidentní výpovědí nejen proto, že při jakýchkoli volbách nelze
přinejmenším obdobné situace vyloučit, ale také z toho důvodu, že
integrační tendence jsou výrazně znásobeny i upraveným
d Hondtovým systémem, vyjádřeným v daném případě volebním
dělitelem 1,42. Určujícím momentem v systému poměrného zastoupení
je totiž velikost volebních obvodů, takže jako na jedné straně,
čím větší je obvod, tím více se volební výsledek přibližuje
principu proporcionality, na straně druhé, čím menší je volební
obvod, tím výrazněji se uvedený výsledek tomuto principu již
vzdaluje. Navíc je rovněž zcela evidentní, že čl. 18 Ústavy ČR má
na mysli právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totiž
volbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jako
celku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel by
čl. 18 Ústavy ČR formulovat nikoli globálně ("volby do Poslanecké
sněmovny se konají . podle zásad poměrného zastoupení"), ale musel
by tento záměr výslovně stanovit, kupř. jako španělská ústava
v čl. 63 formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém)
volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení. Tímto způsobem
španělská ústava jasně vyjádřila partikularizaci efektu poměrného
zastoupení pro účely kombinace proporcionálních a většinových
prvků při rozdělování mandátů v jednotlivých obvodech, takové
řešení však Ústava ČR neobsahuje.

Jen pro srovnání je třeba navíc konstatovat, že obdobně uvažoval i bavorský Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 4. 1992, čj. Vf. 5-V-92, v němž mimo jiné uvedl, že základnímu právu volební rovnosti neodporuje, jestliže je provedeno rozdělení poslaneckých křesel připadajících na volební obvod podle čl. 23 odst. 1 věty druhé LWG a nyní rozdělených do 7 volebních obvodů. Takové ustanovení o rozdělení se ale musí orientovat na vyšší princip co možná nejidentičtější hodnoty úspěchu každého volebního hlasu s cílem přivodit složení Zemského sněmu podle proporcionálního rozdělení míst v celé zemi. Jestliže jsou k dispozici pro rozdělení křesel v rámci volebního obvodu různé přepočítávací metody, musí se zákonodárce rozhodnout pro metodu, která se tomuto cíli co nejvíce přibližuje. Oddělená aplikace d´Hondtovy metody nejvyššího počtu při rozdělování povinného podílu křesel může vést v jednotlivých volebních obvodech k znevýhodněním malých stran po celé zemi a k výsledku, jenž není slučitelný se základním právem volební rovnosti. Rozdělení poslaneckých mandátů musí zrcadlit co možná nejpřesněji poměr sil stran zastoupených v Zemském sněmu podle počtu pro ně odevzdaných hlasů v celé zemi, přičemž u žádné strany by proto neměla vyplynout odchylka větší než 1 křeslo. K uvedenému Ústavní soud v projednávané věci dodává, že volební dělitel začínající podle ustanovení § 50 odst. 1 volebního zákona číslem 1,42 znásobuje tuto odchylku tak, že u jednotlivých stran činí několikanásobek zmíněného jednoho křesla.

Ze všech uvedených důvodů jsou proto v bodě 1 uvedená ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, a na ně navazující přílohy č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v rozporu s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, jakož i čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR.

Pokud pak však jde o napadené ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d), třeba zdůraznit, že o tvorbě koalicí Ústava ČR neobsahuje žádné výslovné ustanovení, upravuje ji teprve zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ústava ČR v čl. 5 zakotvuje princip volné soutěže politických stran, Listina v čl. 22 používá pojem "politických sil". Zákonodárce při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů. Podle názoru Ústavního soudu nelze sice vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám, schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako postrádající funkci -, existence této případné účelovosti zákonodárcova záměru však stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti. Tak kupř. Spolková republika Německo v ustanovení § 27 volebního zákona (Bundeswahlgesetz-BWG ve znění z 20. 4. 1998) nepřipouští možnost tvorby volebních koalicí, neboť strany se voleb mohou zúčastňovat pouze jednotlivě. Také v rakouském volebním zákonu z roku 1992 (Nationalrats Wahlordnung Nr 471/1992) je vyžadováno odlišující označení strany (§ 43), přičemž ze zákona vyplývá, že v praxi se jí rozumí politická strana. Zisk mandátů koalicemi není v tomto zákoně výslovně upraven. Volební koalice nejsou upraveny ani v Maďarské republice a v Nizozemsku, kde kandidátní listiny předkládají politické strany. V Estonsku, kde politické strany využívaly možnost vytvořit koalici pro překonání 5 procent uzavírací klauzule pro další kolo přidělování mandátů a v Parlamentu se okamžitě rozdělily a vytvořily samostatné parlamentní frakce, tato skutečnost vedla k novelizaci zákona o volbách a k zákazu volebních koalic. Naproti tomu kupř. v Polské republice mohou kandidátní listiny předkládat i volební koalice, když neexistuje vůbec omezení pro počet subjektů sdružených v koalici. Uzavírací klauzule činí u volební koalice 8 procent. Ve Slovenské republice byla novelou č. 223/1999 Z. z. zavedena uzavírací klauzule 10 procent pro 4 a více stran.

Uvedený, byť jen stručný, přehled legislativní úpravy volební koalice v jiných státech tedy naznačuje, že tyto státy odlišně reflektují tu či onu stránku účelovosti problému, jinými slovy, že jeho řešení ponechávají na zákonodárci, jenž je přirozeně vázán minimálně výší uzavírací klauzule pro 1 politickou stranu. Vzhledem k nesporné existenci heterogenie těchto účelů, sledovaných jednotlivými politickými silami, lze proto podle názoru Ústavního soudu toto napadené ustanovení stěží považovat za protiústavní.

2) Ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Politická strana, politické hnutí nebo koalice připojí ke kandidátní listině potvrzení o složení kauce 40 000 Kč. Kauce se skládá ve všech volebních krajích, v nichž politická strana, politické hnutí nebo koalice podává kandidátní listinu, a to na zvláštní účet, který nejpozději 72 dnů přede dnem voleb zřídí u České národní banky okresní úřad v sídle kraje. Okresní úřad v sídle kraje vrátí do 1 měsíce po vyhlášení výsledků voleb politické straně, politickému hnutí nebo koalici složenou kauci, pokud politická strana, politické hnutí nebo koalice postoupila do skrutinia (§ 49). Úroky z kaucí a částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu.

Otázkou volebních kaucí se v souvislosti s tehdy platným ustanovením § 35 volebního zákona zabýval Ústavní soud již ve svém zamítavém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96, publikovaném pod č. 161/1996 Sb. Uvedený nález byl způsobem svého přijetí hraniční, přičemž právě v takových, rozdílnost názorů reflektujících, případech lze považovat za zcela přirozený a z rámce ústavnosti se nijak nevymykající jev, jestliže po uplynutí více než 4,5 roku se věc může jevit v poněkud jiném světle, zejména, došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů. Ústavnímu soudu se v současnosti jeví jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců k již konstatovanému nálezu. Jde především o základní názor, že toto ustanovení je v rozporu s Ústavou ČR a Listinou, neboť je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5 Ústavy ČR. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích, majících tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tedy poté, co byla ukončena volná soutěž a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž, a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. Smysl a funkce volební kauce mají navíc své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systém platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž první je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východisko pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klausuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy, jako jsou Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauce neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie.

Zákonem předepsaná peněžitá částka je navíc v rozporu s obecně chápaným významem, jakož i správně ustáleným pojmem, označována jako kauce, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde. K podstatným náležitostem kauce totiž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupř. v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů". Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje. Předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické reprezentace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jim bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle. Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých cílů" (čl. 5 Ústavy ČR). Jinými slovy, je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu, pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany, jak již bylo konstatováno, již prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon č. 424/1991 Sb.).

Podle názoru Ústavního soudu je proto ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny.

3) Ustanovení § 85 věta třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč. Také v tomto případě se obdobnou věcí zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval vzhledem k tehdy platnému znění § 85, podle kterého politické straně nebo koalici, která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 90,-- Kč. Již jen letmé srovnání dříve platného a novelizovaného znění ukazuje především na to, že došlo k výraznému snížení v této souvislosti poskytovaného státního příspěvku. Ústavní soud je si vědom toho, že o ústavnosti shora uvedeného ustanovení bylo rozhodováno v situaci, kdy ve volebním zákoně byly zakotveny volební kauce, jež v projednávané věci však byly zrušeny. V již citovaném nálezu bylo však vysloveno, co lze považovat za relevantní, že přestože v zemích Evropské unie neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5 % získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou § 18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5 % pro spolkové a 1 % hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen, sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5 % označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak ústavními, tak i mezinárodními, akty. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle nebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch, a nikoli na jiné cíle. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Vzhledem k těmto a dalším okolnostem dospěl Ústavní soud v předchozím nálezu k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři, procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách nefinancovatelným luxusem. Ústavní soud v závěru podotknul, že je věcí úvahy Parlamentu ČR, zda má být pro volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice, kupř. kolem 1 % získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů.

Vezme-li se tedy v úvahu zejména skutečnost, že napadeným ustanovením byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90,-- Kč na 30,-- Kč, má Ústavní soud za to, že ani snížení hranice ze tří procent na dvě procenta nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu, totiž že citované ustanovení je (a to i po jeho novelizaci) v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, kterýžto nález zákonodárcem nebyl zjevně respektován.

Ze všech uvedených důvodů proto Ústavní soud ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny, čl. 9 odst. 2 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, ustanovení § 31 odst. 4 citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, § 85 věta třetí citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, zatímco jinak, pokud jde o ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) citovaného zákona, návrh zamítl. Vzhledem k tomu, že tímto nálezem bylo zrušeno ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, týkající se složení volebních kaucí, rozhodl Ústavní soud ve smyslu ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů současně pozbývá platnosti i vyhláška Ministerstva financí ČR č. 268/2000 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu ČR, a to v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny.

Ústavní soud je si vědom toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1. 2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které umožní bezproblémové provedení voleb.

Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 24. ledna 2001

JUDr. Zdeněk Kessler
předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. I. J. k výrokové části
nálezu

S většinovým stanoviskem vyjádřeným v 1. a 2. odstavci výroku
nálezu pléna Ústavního soudu i s jeho odůvodněním souhlasím.

Moje separátní votum směřuje pouze do rozhodnutí o napadeném
ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),
d) volebního zákona, ve znění novely, které upravuje tvorbu
koalic a podmínky jejich účasti ve volbách, jež většinové
stanovisko neshledalo protiústavním.

Odlišné stanovisko odůvodňuji takto:

Úvodem je zapotřebí připomenut vzájemné působení principů
diferenciace a integrace ve volebních systémech. Pětiprocentní
vstupní práh jako integrační stimul pro politickou stranu ve své
podstatě znamená, že i když strana získala tolik hlasů, které by
stačily na obsazení jednoho či více mandátů, nezíská mandát
žádný, pokud pro ni není odevzdáno v úhrnu 5% všech ve volbách
odevzdaných hlasů.

Jde o výsostnou vůli zákonodárce, zda jako přirozený nástroj
integrace tvorby politické vůle a průniku programů politických
stran připustí i tvorbu koalic, anebo nikoliv. Pokud však
koalice připouští, odporuje principům právního státu, logice a
naplňování účelu zákona, aby dalším ustanovením stejného zákona
vytčený záměr negoval.



Přípustnost koalic ve volbách v systému poměrného zastoupení
obecně vyjadřuje vůli zmírnit uměle nastavený práh vstupu do
parlamentu pro malé strany. Takové opatření právě pro tyto
strany zmírňuje jejich neschopnost překonat hranici 5%, která
nečiní problémy stranám velkým.

Případ lineárního sčítacího modelu, který zákonodárce v napadené
novele zvolil, je ve světě naprosto ojedinělou úpravou. Zcela
běžná a logická byla naše degresívní právní úprava před novelou
a je tomu tak i např. v polské legislativě, stanovící pro
koalice vstupní práh 8%, bez ohledu na počet koaličních
subjektů.

Právní úprava před novelou stanovila vstupní 5% práh pro
politickou stranu a dále 7% pro dvoučlennou koalici, 9% pro
tříčlennou a končila na 11% pro čtyř a vícečlennou koalici.
Tímto zákonodárce prokázal, že pochopil princip poměrného
zastoupení, do kterého je v zájmu integrace uměle vsunut vstupní
integrační práh a proto dal malým stranám šanci, pokud jsou
schopny sdružit se v koalici, aby pětiprocentní práh překonaly.

V této souvislosti nelze odhlédnout od dalších faktů, které
většinové stanovisko nereflektuje dostatečně zřetelně.

Předně ústavnost většiny nálezem zrušených ustanovení napadené
novely volebního zákona byla posuzována ve vzájemných vnitřních
vazbách, avšak při posuzování ústavnosti § 49, týkajícího se
koalic, byl tento postup dle mého soudu opuštěn a citované
zákonné ustanovení bylo posuzováno izolovaně. To vedlo ke
zjednodušenému pohledu na jeho ústavnost.

Dále v r. 1996, kdy se Ústavní soud vyjadřoval k ústavnosti 5%
integrační klauzule (Pl. ÚS 25/96, in: Sb. n. u. ÚS, sv. 7, s.
251 a násl.), se koalice tvořily za zvýhodněných podmínek (viz
výše: 7%, 9% a 11% ). Nové nastavení integračních prahů
(vstupních klauzulí) pro koalice zákonodárcem, v hodnotách 10%,
15% a 20%, neshledalo většinové stanovisko pléna Ústavního soudu
protiústavním. Dle mého soudu se klade otázka, zda tím Ústavní
soud nezpochybnil ústavnost samotného vstupního pětiprocentního
prahu, ve smyslu minimálního zásahu do rovnosti volebního práva,
vyjádřenou ve zmíněném dřívějším nálezu a potvrzenou i jeho
současným rozhodnutím.

Citovaný nález (Pl. ÚS 25/96) v té souvislosti mimo jiné
konstatoval, že 5% omezovací klauzule vyvolává určité
disproporce v získávání mandátů, postihující malé politické
strany (s. 259). Zároveň však zdůvodnil ústavnost 5% hranice
potřebou omezení počtu stran, které se do parlamentu dostanou,
neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením
umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak
i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší . I
pro omezovací klauzuli platí zásada minimalizace státního zásahu
v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu
volebních omezení restriktivně (s. 260).

Nastavení vstupu koalice do parlamentu násobkem základního, tj.
5% vstupního prahu pro jednu politickou stranu, na 10 % a 15 %
, jakož i to, že narůstání končí na 20 % u čtyřkoalice a dále je
nulové, mne vede k závěru, že jde o účelové jednání zákonodárce
a nesvědčí o tom, že předpoklady, z nichž zákonodárce vycházel,
měly věrohodný základ, zejména v analýze dosavadní právní úpravy.

Dle mého soudu tento přístup popírá cíl, který je jinak
připuštěním koalic sledován. Zmíněný postup zákonodárce se
dotýká protiústavním způsobem zejména čl. 1, čl. 5 a čl. 18
odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny. Konkrétně řečeno,
dostatečně věcně nechrání rovnost volebního práva občana, které
je uskutečňováno skrze volnou soutěž politických stran.

Právní stát by vědomě neměl produkovat zákony, které trpí
závažnou vnitřní rozporností a nerespektují zásadu
proporcionality a minimalizace státního zásahu do rovnosti
volebního práva v systému poměrného zastoupení, tak jak se
v napadené novele stalo.

V Brně dne 24.1. 2001

Odlišné stanovisko soudců JUDr. Z. K., JUDr. V. G. k výroku nálezu
Pl. ÚS 42/2000 (volební zákon)

K ust. § 85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, který stanoví, že stranám, hnutím nebo
koalicím, které ve volbách získaly nejméně 2 procenta
z celkového počtu hlasů, přísluší částka 30,- Kč za jeden
odevzdaný hlas. Toto ustanovení bylo nálezem Pl. ÚS 42/2000
zrušeno s odůvodněním, že zákonodárce nerespektoval nález
Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., který za ústavně konformní
považoval hranici 1 procenta odevzdaných platných hlasů pro
výplatu částky za dosažené volební výsledky.

Ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona je možno chápat
v souvislosti s ust. § 31 odst. 4 (povinnost složení kaucí před
registrací politických stran, hnutí nebo koalice), u nichž je
zřejmé, že počet dosažených hlasů bude minimální a svou povahou
a zaměřením ani nejsou schopny přispět ke kultivované
parlamentní spolupráci (Strana přátel piva, Nezávislá erotická
iniciativa apod., ale i různá extremistická seskupení).
Kandidatura každého subjektu si vyžaduje značných finančních
nákladů (tisk kandidátních listin, bezplatný přístup do
sdělovacích prostředků, uvolnění kandidátů ze zaměstnání, počet
členů volebních komisí apod.).

Tímto nekorigovaným způsobem mají po zrušení ust. § 31
odst. 4 a zrušení § 85 věty třetí volebního zákona zajištěny
strany, hnutí a koalice nejen bezplatný (přesněji státem
subvencovaný) přístup k volbám, ale při nepřehlednosti názorů a
programů více než 50 účastníků voleb také reálnou naději na
výplatu finanční částky za dosažený hlas.

Přitom výsledky hospodaření neparlamentních stran za léta
1998 a 1999 ukázaly zásadní nedostatky v účetních výkazech,
takže hrozí reálné nebezpečí rozšíření nepřehledného využívání
takto získaných státních příspěvků.

Zákonodárce respektoval nález Ústavního soudu č. 243/1999
Sb., který původně stanovil hranici 3 procenta odevzdaných hlasů
pro výplatu částky za dosažené volební výsledky pouze částečně,
když tuto hranici snížil na 2 procenta, zatímco Ústavní soud
považoval za ústavně konformní 1 procento odevzdaných platných
hlasů. Stanovení této hranice je podle mého názoru nutno
posuzovat s přihlédnutím ke zrušení ust. § 31 odst. 4 volebního
zákona jako snahu o zachování vážnosti a důstojnosti voleb.

V Brně dne 24. ledna 2001

Odlišné stanovisko soudce JUDr. J. M.
k odůvodnění první části výroku ve věci návrhu na zrušení
některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. o volbách do
Parlamentu ČR ve znění pozdějších předpisů

Souhlasím s výrokem pléna Ústavního soudu, jímž se zrušují § 27
věta první (počet volebních krajů), § 48 odst. 4 (nejnižší počet
mandátů ve volebním kraji) a § 50 odst. 1, 2, 3 (stanovení
modifikovaného volebního dělitele) zákona č. 247/1995 Sb. o
volbách do Parlamentu ČR ve znění pozdějších předpisů (dále jen
"volební zákon"), i s většinou důvodů objasněných v odůvodnění
příslušného nálezu. Zvláště souhlasím s tvrzením, podle něhož "v
politické praxi používaný model poměrného zastoupení. může a
také musí činit celou řadu koncesí principu integrace", i s tím,
že "čl. 18 Ústavy ČR má na mysli právě globální efekt modelů
poměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podle
zásad poměrného zastoupení jako celku". Spolu s odůvodněním
nálezu se domnívám, že v daném případě novela volebního zákona
obsahuje již takovou koncentraci integračních prvků, že ve svém
celku představuje porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy.

Na rozdíl od odůvodnění nálezu jsem dospěl k právě uvedenému
závěru i s využitím dalších argumentů, jež poněkud posouvají
úhel pohledu, z něhož plénum rozhodlo, a které tudíž
v odůvodnění chybí. Následující "odlišné stanovisko" tak spíše
představuje concurring opinion než dissenting opinion.



Východiskem pro rozhodnutí Ústavního soudu ve věci výše
uvedených ustanovení volebního zákona je ustanovení odstavce 1
článku 18 Ústavy o volbách do Poslanecké sněmovny, a to jak samo
o sobě, tak ve spojení s ustanovením odst. 2 téhož článku o
volbách do Senátu, ale i ve spojení s ustanoveními jiných článků
Ústavy. Právě posledně dva uvedené širší kontexty ústavně právní
regulace voleb do Poslanecké sněmovny nejsou v odůvodnění
dostatečně zohledněny, třebaže jsou pro posouzení ústavnosti
citovaných ustanovení novely volebního zákona podstatné.

Jak ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tak i Senátu se uvádí, že
jedním z obtížných břemen dřívějšího zákonného stavu bylo velmi
nesnadné vytváření "stabilní a většinové vlády". Proto jedním
z hlavních cílů volební reformy bylo zvýšení pravděpodobnosti,
aby taková vláda mohla být sestavena.

Vytvoření stabilní většinové vlády se všeobecně považuje za
významnou funkci voleb a za významný prvek volebního práva. Tato
funkce je zvláště důležitou ve státech, v nichž má vládu
sestavovat orgán volený v systému poměrného zastoupení, jenž
pravidelně produkuje koaliční vlády s výrazně nižší schopností
stability. Jinými slovy, přítomnost integrujících prvků, které
zajistí reálnou možnost ustavení relativně stabilní a funkční
vlády v podmínkách uplatňování systému poměrného zastoupení, je
legitimní a žádoucí. Pokud zákonodárce (Poslanecká sněmovna a
Senát) dospěl k názoru, že dosavadní integrující elementy
v systému poměrného zastoupení v ČR nebyly z uvedeného hlediska
dostatečné, byl jeho pokus o jejich rozmnožení či prohloubení
nepochybně legitimním cílem novelizace volebního zákona.

V demokratické společnosti nelze připustit aplikaci principu,
podle něhož účel či cíl světí jakékoli prostředky. Dosažení
legitimního cíle proto musí být vázáno pouze na použití
prostředků, které jsou přísně nezbytné v demokratické
společnosti (zásada přiměřenosti).

V daném případě je proto třeba zkoumat, zda posílení
integračních stimulů v novele volebního zákona je či není
přiměřené k (legitimnímu) cíli sestavení většinové a funkční
vlády. Zákonodárce je tedy při realizaci legitimního cíle omezen
a prvotním předpokladem pro posouzení přiměřenosti prostředků se
tak stává vymezení hranice, za níž se již uskutečňování jinak
legitimního cíle stává protiústavní.

Hranice prostoru volnosti zákonodárce spoluurčují zvláště
následující okolnosti:
1. Čl. 18 Ústavy (o volbách do Parlamentu ČR) doznával v průběhu
utváření ústavního textu v r. 1992 podstatných změn. V návrhu
Ústavy, který schválila na svém mimořádném zasedání vláda ČR 1.
11. 1992, se navrhoval vznik bikamerálního Parlamentu, tedy
Poslanecké sněmovny a Senátu. Vládu jmenoval prezident republiky
a důvěru vládě vyslovovala Poslanecká sněmovna. Vláda byla
odpovědna výlučně Poslanecké sněmovně. Jak vidno, konečný text
Ústavy se v těchto ohledech prakticky již nezměnil. Naproti tomu
čl. 18 vládního návrhu (o volbách do Parlamentu) nečinil ještě
z hlediska použití volebního systému mezi oběma komorami žádný
rozdíl. I 16. prosince 1992, tedy v den hlasování o konečném
textu Ústavy, měli poslanci ČNR k dispozici pouze návrh, jehož
čl. 18 odst. 1 zněl: "Do komor Parlamentu se použije odlišný
způsob voleb", aniž by specifikoval, v čem se způsoby voleb mají
lišit. Teprve toho dne navrhl poslanec Hirš, aby byl čl. 18
pozměněn tak, že do Poslanecké sněmovny se bude volit podle
zásad poměrného zastoupení, kdežto do Senátu většinovým
systémem. Tento pozměňovací návrh byl následně 151 hlasem přijat.

Z uvedené rekapitulace je na první pohled zřejmé, že nejprve
byla navržena a následně bez viditelných problémů všeobecně
akceptována myšlenka výlučné odpovědnosti vlády jediné z obou
komor Parlamentu - Poslanecké sněmovně (čl. 68 Ústavy). Až
následně vykrystalizovala myšlenka, že jedním z podstatných
stavebních prvků jednoty Parlamentu se stane "různý způsob
voleb" do jeho komor. Teprve ve třetí fázi byl volbám do
Poslanecké sněmovny přiřazen systém poměrného zastoupení.

Popsaná posloupnost přirozeně nikterak nezpochybňuje relevanci
článku 18 odst. 1 Ústavy ČR, mění však poněkud úhel pohledu.
Ustanovení v něm obsažené nutno vykládat v souvislosti s článkem
68 Ústavy (nezbytnost systematického výkladu). Systém poměrného
zastoupení pak nelze považovat za absolutum, kterému byly
následně ústavodárcem přiřazeny se zřejmým úmyslem určité
kompetence Poslanecké sněmovny. Naopak, jako výchozí bod
systematické interpretační operace by měl být použit čl. 68,
jímž Poslanecká sněmovna převzala do své výlučné odpovědnosti
vládu. Takto nahlížen by poměrný systém voleb do Poslanecké
sněmovny, přiřazený (zřejmě pod vlivem československých
ústavních tradic) k jejímu oprávnění vyslovovat důvěru vládě a
definovaný ve své konkrétní podobě zákonodárcem ve volebním
zákoně, měl reálně umožnit sestavení funkční a stabilní vlády.

2. Relativně širokou volnost zákonodárce při stanovení konkrétní
podoby způsobu voleb do Poslanecké sněmovny potvrzuje i
výlučnost jejích oprávnění při sestavování vlády. Jestliže
Ústava zvolila pro volby do každé z komor Parlamentu různé
systémy, lze za tímto řešením spatřovat úmysl ústavodárce
propůjčit jim v podmínkách státu unitárního typu
nezpochybnitelnou, vzájemně neodvozenou, ale současně se
doplňující legitimitu. Právě na pozadí různých volebních systémů
se mnohé kompetence Poslanecké sněmovny i Senátu vzájemně
delimitují a vyvažují. Zatímco však vzájemné vyvažování je podle
Ústavy imanentní např. legislativní činnosti, na níž se obě
komory svorně účastní, vlastní není naopak vztahům zákonodárného
sboru k vládě, kde se dostalo oprávnění toliko Poslanecké
sněmovně. Hráz odlišné legitimity druhé komory (většinového
systému voleb) v této oblasti chybí.

Z takto podaných argumentů lze dovodit relativní rozsáhlost
prostoru, v němž zákonodárce může uskutečňovat své představy o
konkrétní podobě volebního systému voleb do Poslanecké sněmovny,
aniž by tím došlo k porušení delegující normy (čl. 18 odst. 1
Ústavy). I tento velkoryse delegovaný prostor k zákonným řešením
má ovšem své meze. Odůvodnění nálezu Ústavního soudu je v daném
ohledu formulováno takto: ".novela volebního zákona. uvádí,
pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu týkajícího
se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky poměrného
zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již jakýsi
hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboť
rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém".

Právě citovaný závěr sdílím, pokud jde o jeho východisko (Ústava
rozlišuje jen poměrné a většinové zastoupení), nikoli však,
pokud jde o vývod, jenž byl z takového východiska učiněn
(nepřípustnost "hybridu" ve světle čl. 18 Ústavy).

Myšlenka vzájemně se doplňujících, na sobě však nezávislých
zdrojích legitimity obou komor Parlamentu, vylučuje ústavní
relevanci jakýchkoli "třetích cest" nebo "třetích volebních
systémů". Jednota Parlamentu je naplněna pouze tehdy, pokud je
Poslanecká sněmovna volena na základě systému poměrného
zastoupení a Senát volen na základě systému většinového.
Uvedenou ideu potvrzuje jednoznačné odmítnutí, jehož se dostalov
průběhu 10. schůze ČNR dne 16. prosince 1992 návrhu poslance
Řezáče. Ten navrhl, aby volby do Poslanecké sněmovny probíhaly
podle zásady poměrného zastoupení, kdežto volby do Senátu "se
mohou konat s použitím i jiné zásady". Svůj návrh považoval za
výhodný proto, že by poskytl prostor k tomu, aby se volby do
Senátu mohly případně konat "v kombinaci systému poměrného
zastoupení a většinového systému, čili ve větším počtu verzí".

Proto je nutno interpretovat čl. 18 Ústavy s použitím argumentu
exclusi tertii, jenž upírá jakoukoli ústavní relevanci
"kombinovaným" systémům, tedy "hybridům". V důsledku toho může
Ústavní soud sotva vyvodit svůj závěr o rozporu volebního zákona
s Ústavou jen z toho, že jeho příslušné části kvalifikuje
ústavně právně irelevantním pojmem "hybrid". Kromě toho, ve
volební praxi existují čisté volební systémy poměrného
zastoupení a většinové jen zřídka. Konkrétní systémy poměrného
zastoupení obsahují zpravidla prvky, jež v něm působí
integračně, tedy prvky "většinové". Hranici, která by
delimitovala systém poměrného zastoupení s integrujícími prvky a
systém "hybridní", nelze bez vyloučení libovůle v rozhodování
vést.

Ústavní soud měl proto odůvodnit svůj závěr o rozporu s čl. 18
odst. 1 Ústavy teprve na základě prokázaného tvrzení, že
citovaná novelizovaná ustanovení volebního zákona překročila
meze systému poměrného zastoupení tak, že nový systém voleb do
Poslanecké sněmovny již ve svém celku produkuje účinky systému
většinového. Pro takto pojaté posouzení ústavnosti disponuje
přitom odůvodnění nálezu Ústavního soudu paradoxně všemi
potřebnými metodickými východisky vyjádřenými zejména v pasáži o
sociální povaze pojmu "poměrného zastoupení": počítá se v něm s
pouhou možností "aproximace ideálně typickému modelu"
v politické praxi, tedy s pouhou možností "přivrácení" k modelu
poměrného zastoupení. Ústavní soud taktéž jinde zdůrazňuje, že
nemá ke svému závěru k dispozici žádný z prostředků exaktního
měření a zkoumání typických pro přírodní vědy. Požadavek
koherentnosti použité argumentace měl vést Ústavní soud
k závěru, že novelizovaný volební zákon již opustil prostor
delegovaný zákonodárci článkem 18 odst. 1 Ústavy ne proto, že by
vtiskl život systému "hybridnímu", ale proto, že se již
"přivrátil" k modelu většinovému.

Ne tedy pouhé zmnožování a prohlubování integrujících prvků, jež
rozmělňují Ústavou uložený systém poměrného zastoupení, je
důvodem k vyslovení rozporu novely volebního zákona s čl. 18
odst. 1 Ústavy, nýbrž až přivrácení zákonem upraveného způsobu
voleb do Poslanecké sněmovny k modelu většinovému.

Působení zákonných norem o volbách do Poslanecké sněmovny ve
svém celku již přivrácením k většinovému systému podle mého
názoru je. Zavedl-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,
měl nepochybně na mysli koaliční vládnutí s běžnými problémy
sestavování koaličních vlád. Nabízel-li naopak volební zákon po
své novelizaci možnost sestavit nekoaliční, "jednobarevnou"
většinovou vládu i v případech, kdy by vítězná strana získala
jen něco více než 30 % hlasů (tedy i v případech, které nejsou
v české volební praxi výjimečné), jde o zřejmý příklon k systému
většinovému. Totéž ostatně platí i pro "přirozený" uzavírací
práh. Požadoval-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,
nepochybně zamýšlel umožnit vstup do Poslanecké sněmovny všem
politickým stranám, které překročí případný, zákonem výslovně
stanovený, minimální procentuální práh. Zajisté nezamýšlel
diskvalifikovat v průměru v každém volebním kraji voličské hlasy
pro politické strany, které dosáhly takřka 15 %.

Zákonodárce tedy nepochybně mohl při realizaci svého legitimního
cíle (schopnost sestavit stabilní, většinovou a funkční vládu)
použít některé další prostředky (integrační stimuly), aniž by
tím porušil čl. 18 odst. 1 Ústavy. Představitelné je to zejména
u stanovení počtu volebních krajů.

Novela volebního zákona ve výše uvedených ustanoveních ovšem
obsahuje prostředky ve svém souboru legitimnímu cíli již
nepřiměřené. Společné působení těchto prostředků totiž vyvolalo
odvrácení celého systému voleb do Poslanecké sněmovny od zásad
poměrného zastoupení k zásadám většinového systému. Proto jsou
příslušná ustanovení volebního zákona v rozporu s čl. 18 odst. 1
Ústavy.

V Brně dne 29. ledna 2001

Odlišné stanovisko
soudce JUDr. P. V. k nálezu Pl.ÚS 42/2000, ve věci návrhu na
zrušení některých ustanovení zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do
Parlamentu ČR, ve znění pozdějších předpisů.

1.K výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení části ust. § 49
(uzavírací klauzule pro koalice).

V nálezu I.ÚS 127/96 (ÚS ČR sv. 5,č. 41, str. 349 a násl.)
Ústavní soud vymezil pojem koalice jako "různé stupně vztahů,
od pouhé spolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší či
volnější propojení, až ke stupni spolupráce, který předchází
sloučení takových stran". Současně konstatoval, že "utváření
(volebních) koalic podléhá dohodě stran, která není nijak
veřejnoprávně regulována".

Z pohledu uvedených závěrů se mi jeví nález Ústavního soudu,
konstatující sice možnost účelové konstrukce sčítací uzavírací
klauzule pro koalice, jakož i absenci její funkce, nikoli však
její neústavnost, jako přinejmenším nepřesvědčivý. Existující
monopol politických stran na účast ve volbách do Poslanecké
sněmovny je sice v souladu s čl. 5 Ústavy, poněkud však neladí
s čl. 22 Listiny. Již tento fakt by měl vést k zákonné úpravě
podstatně korektnější, tedy k takové konstrukci uzavírací
klauzule pro koalice, která by podporovala politickou pluralitu
a měla i integrační efekt. Pokud pak bylo vůlí zákonodárce
koalice vyloučit, měl tak učinit přímo.

Vyslovil-li tedy Ústavní soud v řadě svých nálezů, řečeno
zjednodušeně, že zákonodárce si nemůže počínat libovolně, pak
použitá sčítací metoda - tedy vlastně upozornění zákonodárce,
že dvakrát pět je deset, třikrát pět je patnáct a čtyřikrát pět
je dvacet, avšak další násobky jsou již nezajímavé (leč
existovala-li by např. sedmikoalice, končil by přehled výsledků
násobení zřejmě číslem 35), indikuje libovůli a účelovost
natolik zřetelně, že zrušení tohoto ustanovení bylo namístě.

2.K výroku, kterým bylo zrušeno ustanovení § 85 věta třetí.

Můj nesouhlas se zrušením tohoto ustanovení se opírá o názor, že
ve volebním zákoně je třeba ponechat určitá ustanovení, která
budou garantovat vážnost volebních úmyslů subjektů, které do
voleb vstupují. Zda to budou rozumné kauce či rozumná hranice
pro finanční ohodnocení volebního úspěchu, je věcí úvahy
zákonodárce, rozhodně by však neměla absentovat jakákoli podobná
pojistka.

Kromě toho jsem považoval za vhodnější spojit návrh na zrušení
tohoto ustanovení s návrhem na zrušení některých ustanovení
zákona č. 424/1991 Sb., o politických stranách, v platném znění
(konkrétně o jejich financování), neboť příspěvek státu za
volební úspěch a jeho výše se v pravém světle (tedy zda
podporuje volnou soutěž všech politických sil, či zda směřuje
spíš k opaku) jeví teprve spolu s ostatními formami finanční
účasti státu na činnosti politických stran (roční příspěvek,
příspěvek za mandát).

V Brně dne 24.ledna 2001

Odlišné stanovisko
soudce JUDr. A. P. k ústavnosti § 49 odst. 1 písm. b), c), d)
volebního zákona.

Posuzovat ústavnost jednotlivých ustanovení volebního zákona je
možné pouze v rámci celého jeho kontextu. Protože se jedná o
zákon volební, vystupuje do popředí otázka suverenity lidu. Lid,
jako ústavní zdroj a nositel moci vytváří m. j. systém hodnot a
pokynů, institucí a procedur, jimiž se má stát řídit. V tomto
směru nemůže být lid omezován a ani nemohou být určité skupiny
vylučovány z práva podílet se na tvorbě těchto hodnot, jejichž
určení se realizuje právě výkonem volebního práva.

Pod tímto úhlem je, podle mého názoru, ustanovení § 49 odst. 1
písm. b), c), d) volebního zákona neústavní.

Ústavní soud již v minulosti definoval předvolební koalice, když
za pojem koalice označil "různé stupně vztahů od pouhé
spolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší či volnější
propojení až k stupni spolupráce, který předchází sloučení
takových stran". Přitom "utváření volebních koalic podléhá
dohodě stran, která není nijak veřejnoprávně regulována". Tím,
že volební zákon zavedl sčítací klausuli, však důvod uzavírání
předvolebních koalic bude značně oslaben, neboť pro strany,
které mají reálnou šanci překročit uzavírací klausuli
samostatně, by bylo velkým rizikem kandidovat v rámci koalice.
To ve svých důsledcích může vést k oslabení integračního efektu
nového volebního systému, a to v rozporu s deklarovaným cílem
nového volebního systému.

Dále jsem přesvědčen o tom, že byl porušen princip rovnosti
šancí v politické soutěži (čl. 22 Listiny a čl. 5 Ústavy).
V kontext volebního procesu je totiž možno tuto rovnost chápat
i v tom smyslu, že proti sobě nekandidují politické, nýbrž
volební, strany, které by měly být z hlediska zákonné úpravy
zcela rovny a není proto rozhodující, z kolika subjektů je
příslušná volební strana (koalice) složena, nýbrž, že může
postavit stejný počet kandidátů jako jiné volební strany a že
s ní tedy musí být nakládáno rovným způsobem. S tímto pojetím
rovností šancí je tzv. sčítací omezovací klausule ve zřejmém
rozporu. Jestliže totiž zákonodárce umožnil kandidaturu
volebních koalic, není možno jejich uzavírání fakticky negovat
tím, že bude platit sčítací klausule. Dochází rovněž k porušení
ústavně zaručené rovnosti subjektivního volebního práva.
Z existence samotné sčítací uzavírací klausule vyplývá, že
s velkou pravděpodobností ve volbách podle nového volebního
zákona "propadne" podstatně větší procento voličských hlasů.

Je zřejmé, že zavedení uzavírací klausule je zcela účelový krok,
namířený proti čtyřkoalici. Protože ČR se hlásí k principům
právního státu, a to nejen ve formálním, nýbrž především
materiálním smyslu, cílená a natolik zjevná účelovost volebního
zákona není slučitelná s principy právního státu. Navíc zásah,
směrovaný proti volebním koalicím, je zcela kontraproduktivní za
situace, kdy zároveň je možno, aby na kandidátní listině jedné
politické strany kandidovali kandidáti s uvedeným členstvím
v jiné politické straně. Ponechání sčítací klausule s velkou
pravděpodobností povede k tomu, že budou kandidovat nikoli
výslovné, nýbrž tzv. skryté koalice (viz např. volby do NR na
Slovensku v roce 1999), což ohrozí transparentnost celého
volebního procesu a může v budoucnu vyvolávat značné komplikace
v oblasti politického systému (viz vývoj v SDK na Slovensku).

Sčítací uzavírací klausule oslabuje i nutnou personifikaci a
reprezentativnost voleb, tzn. větší důraz na osobnost kandidátů
a jejich větší vazbu na voliče. Jinak řečeno, jestliže např.
volební koalice, která v konkrétním volebním kraji osloví více
než 50 % voličů a přesto neobdrží žádný mandát, protože
nepřekročí vysokou umělou uzavírací klausuli platnou celostátně,
nedá se o zamýšlené personifikaci a reprezentativnosti příliš
hovořit.

Proto jsem přesvědčen o tom, že ustanovení § 49 odst. 1 písm.
b), c) a d) volebního zákona mělo být jako neústavní rovněž
zrušeno.

Odlišné stanovisko

K rozhodnutí pléna Ústavního soudu z 24. ledna 2001 sp. zn.
Pl. ÚS 42/2000, jímž bylo zrušeno ustanovení § 85 věty třetí
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona
č. 204/2000 Sb., které zní "Politické straně, politickému
hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta
z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas
ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč.", zaujímám podle § 14
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odlišné stanovisko,
jež odůvodňuji takto:

Přivítal jsem rozhodnutí pléna o zrušení § 31 odst. 4 volebního
zákona ukládajícího politickým stranám a hnutím nebo koalicím
kandidujícím do Poslanecké sněmovny povinnost složit kauci,
neboť v dřívějším řízení o návrhu skupiny poslanců na zrušení
kaucí podle § 35 volebního zákona v původním znění jsem patřil
k většině, nikoliv však kvalifikované a tudíž relevantní, která
hlasovala za zrušení kaucí ve volbách do Poslanecké sněmovny a
také jsem publikoval své odlišné stanovisko k zamítavému nálezu
v této věci (nález pléna Ústavního soudu z 15.5. 1996 sp. zn.
Pl. ÚS 3/96 vyhlášený pod č. 161/1996 Sb. a zveřejněný také ve
svazku 5 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu na str. 315 a násl.).

Podle mého názoru, který je podpořen právě zrušením volebních
kaucí, není ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona
v rozporu ani s Ústavou České republiky a Listinou základních
práv a svobod, ani s mezinárodními smlouvami o lidských
právech, neboť účelem stanovení minimální hranice 2 %
odevzdaných platných hlasů jako podmínky pro výplatu příspěvku
na úhradu volebních nákladů je zejména zajistit vážnost,
poctivost a racionalitu úmyslů politických subjektů. Důsledkem
této právní úpravy není přímé ovlivňování a omezování rovnosti
příležitostí politických stran a hnutí nebo koalic, protože
státní příspěvek a jeho výše vycházejí až z výsledků voleb, na
rozdíl od kaucí, které mohou být někdy obtížně překonatelnou
překážkou při samotném vstupu na politickou scénu a jsou s to
umrtvovat svobodnou politickou soutěž ve státě a omezovat počet
a rozmanitost jejích účastníků. Stanovení minimálního limitu pro
výplatu státního příspěvku na úhradu volebních nákladů (původně
tři, později dvě procenta) a vyčíslení hodnoty hlasu jednoho
voliče v penězích k tomuto účelu (zpočátku 90, poté 30 Kč),
které považuji za účelné a ještě rozumné a přiměřené, sice může
vést k určité diferenciaci a eliminaci, domnívám se však, že
nevyvolávají nepřípustnou diskriminaci.

Z uvedených důvodů, i když za poněkud jiné situace, jsem
hlasoval proti rozhodnutí, kterým dostatečná většina pléna
Ústavního soudu na návrh politické strany Demokratická unie
nálezem z 13.10.1999 sp. zn. Pl.ÚS 30/98 vyhlášeným pod č.
243/1999 Sb. a zveřejněným rovněž ve svazku 16 Sbírky
rozhodnutí Ústavního soudu na str. 27 a násl. zrušila tuto část
§ 85 druhé věty volebního zákona v původním znění: " ,která ve
volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných
hlasů,".

Mám za to, že zákonodárce se ani v původním ani v novelizovaném
volebním zákoně v tomto směru nedopustil vybočení z ústavních
mezí, jež by vyžadovalo zásah Ústavního soudu.

Po mém soudu měl být návrh skupiny senátorů na zrušení § 85 věty
třetí volebního zákona zamítnut.

V Brně dne 24. ledna 2001

Odlišné stanovisko

soudce JUDr. V. Š. ve věci návrhu prezidenta České republiky a
skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení v záhlaví
nálezu označených ustanovení volebního zákona č. 247/1995 Sb., o
volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (Pl. ÚS
42/2000), jímž jsem vyjádřil nesouhlas s většinovým právním
názorem, dle něhož - pokud jde o ustanovení § 49 odst. 1 písm.
b), c), d), a odst. 3 písm. b), c), d) - tato ustanovení zákona
"lze stěží považovat za protiústavní", je zdůvodněno následující
úvahou:

Ústavou České republiky je za zdroj veškeré moci ve státě
prohlášen lid (čl. 2 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.); jakkoli
takto stanovený základ ústavní konstrukce představuje ve svém
pojmu i obsahu faktor natolik neurčitý a mnohoznačný, že pro
jeho (praktickou) aplikaci je nezbytný výklad opírající se
ratione constitucionis o odvozené předpoklady, suverenitu lidu
nelze chápat jen jako poměrně úzký konstrukt ústavně odvozený
toliko z části politického spektra tím užšího, čím větší jsou
omezení, jimiž je přístup k získání mandátu ztížen. I když
naznačená omezení, jsou-li stanovena ústavně přiměřenou mírou,
jeví se pro utváření státní moci a pro její výkon jako rozumná,
neznamená to, že by menšinová vůle ve vztahu k vůli lidu jako
ústavního suveréna byla prosta všech ústavních atributů, a to
již proto, že politika a politické strany, jako její tvůrci a
nositelé, nejsou pro společnost primárním faktorem; naopak je to
společnost, která jako ústavní suverén politické strany (jejich
příslušníky) ve svém zájmu k utváření státní moci a k jejímu
výkonu povolává a sama se jí ze své vůle podrobuje, vždy ovšem
za předpokladu, že (volbami) vytvořené relevantní většiny
povolané k výkonu státní moci za pomoci v demokratické
společnosti obvyklých pravidel na sebe atrahují jen tolik moci,
kolik jim ústavně náleží, a že ve svém rozhodování dbají ochrany
menšin (čl. 6 al. 2 úst. zák. č. 1/1993 Sb.).

S přihlédnutím k ústavním zásadám takto rozvedeným jsem
přesvědčen o tom, že volební zákon jako procesní nástroj
k jejich realizaci nesmí vybočit z jimi daných hranic ať již co
do respektu k volební formuli nebo co do stanovení podmínek, za
nichž politické strany mandát k ustavení státní moci získávají;
zákon sestavování koalic expressis verbis připouští, což chápu
jako ústavně souladný výraz společenské solidarity a ohledu
silnějších politických stran ke slabším partnerům. Tím je splněn
nejen účel, jehož se dotýká většinové rozhodnutí pléna Ústavního
soudu, ale současně je tím dotvářen ústavní základ volebních
pravidel, u nichž "případná účelovost zákonodárcova záměru" je
již z povahy věci vyloučena a stanovení posuzované uzavírací
klauzule pro koalice (20 %) je tak nejen projevem ústavně
nepřípustné účelovosti, ale - za daných podmínek - je již
zřetelným výrazem zákonodárcovy libovůle.

Na těchto závěrech nemohou, podle mého přesvědčení, nic změnit
ani v odůvodnění nálezu označené odkazy na volební úpravy
v jiných státech; spor totiž není o to, zda koalice (zákonem)
připustit, ale - jsou-li připuštěny - jaké jim vytvořit (ústavně
souladné) podmínky, aby jejich účast na volné soutěži o získání
mandátů na jejich rozdělení měla vůbec smysl a mohla tak plnit
Ústavou předpokládaný účel ozřejmující (demokratický) charakter
státu.

Jsem přesvědčen o tom, že těmto postulátům ustanovení § 49,
v částech označených ve výroku nálezu Ústavního soudu ze dne 24.
ledna 2001, nevyhovují, a proto jako ústavně nesouladná měla být
zrušena.

V Brně dne 6. 2. 2001