I.ÚS 513/98 — Důsledky rozhodnutí vydaného nepříslušným správním orgánem

Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátu ve věci
stěžovatelů M. J. a P. J., obou zastoupených JUDr. Z. N.,
advokátkou, proti rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca
300/97, ze dne 31. 8. 1998, takto:

Odůvodnění

I.
Stěžovatelé svou ústavní stížností napadli pravomocný rozsudek
Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998.

Zemřelá matka stěžovatelů byla výlučnou vlastnicí pozemku
parc. č. 720 role o výměře 17 414 m2 v k. ú. M. Stěžovatelé
vyzvali držitele pozemku S., n. p., k jeho vydání jak podle zákona
č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "zákon o mimosoudních rehabilitacích"), tak
podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě majetkových poměrů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen "zákon o půdě"). Protože vyzvaný odmítl uzavřít smlouvu se
stěžovateli a pozemek jim vydat, podali stěžovatelé podle zákona
o mimosoudních rehabilitacích žalobu u Obvodního soudu pro Prahu
10. Tento soud usnesením, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7.
1993, řízení zastavil s tím, že po právní moci rozhodnutí bude věc
postoupena příslušnému správnímu orgánu, když dospěl k závěru, že
v daném případě je zapotřebí vydání předmětného pozemku posuzovat
podle zákona o půdě. Dále ve věci rozhodoval Magistrát hl. m.
Prahy, pozemkový úřad (dále jen "pozemkový úřad"), který rozhodl
tak, že stěžovatelé nejsou vlastníky předmětného pozemku, a že
tento pozemek nelze vydat, neboť je zastavěn, že však stěžovatelům
náleží náhradní pozemek nebo náhrada.

Na základě opravného prostředku stěžovatelů rozhodoval ve
věci Městský soud v Praze, který rozsudkem ze dne 23. 4. 1996, sp.
zn. 28 Ca 12/95, zrušil rozhodnutí pozemkového úřadu a vrátil mu
věc k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že pozemkový úřad
rozhodl na základě neúplně zjištěného skutkového stavu věci
a uložil zkoumat především otázku, zda předmětný pozemek podléhá
režimu zákona o půdě. V dalším řízení tedy pozemkový úřad podal
u Ministerstva zemědělství žádost o vydání rozhodnutí ve smyslu
§ 17 odst. 6 zákona o půdě.


Rozhodnutím Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového
úřadu ze dne 4. 7. 1996, č. j. 2038/96-3152, bylo vysloveno, že
předmětná nemovitost není nemovitostí, na kterou se vztahuje zákon
o půdě. O rozkladu, který stěžovatel podal, rozhodl ministr
zemědělství tak, že mu vyhověl a rozhodnutí změnil tak, že na
uvedený pozemek se zákon o půdě vztahuje. Po tomto rozhodnutí
pokračoval pozemkový úřad v řízení o uplatněném nároku stěžovatelů
a dne 21. 7. 1997 rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky
předmětné nemovitosti.

Proti tomuto rozhodnutí podali v zákonné lhůtě stěžovatelé
opravný prostředek, o němž rozhodoval opět Městský soud v Praze.
Napadeným rozsudkem, sp. zn. 28 Ca 300/97, z 31. 8. 1998, pak
rozhodnutí pozemkového úřadu z 21. 7. 1997 sice potvrdil, současně
však dospěl k závěru, že nárok stěžovatelů nespadá pod ustanovení
zákona o půdě a "není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm
rozhodovat". Dále v odůvodnění uvedl, že však i v takovém případě
je na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném nároku rozhodl podle
§ 9 odst. 4 zákona o půdě, a že tak nemůže učinit jiným způsobem,
než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky
nárokovaného majetku.

Stěžovatelé napadli toto rozhodnutí ústavní stížností, v níž
tvrdí, že napadeným rozsudkem došlo k porušení čl. 90 Ústavy ČR,
podle něhož jsou soudy povolány k tomu, aby zákonem stanoveným
způsobem poskytovaly ochranu právům, a dále čl. 95 Ústavy ČR,
podle kterého je soudce vázán zákonem. Došlo i k porušení čl. 36
odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.


Jak stěžovatelé dále uvádějí, je samozřejmě na místě, aby
soud, který přezkoumává rozhodnutí správního orgánu, přihlížel
z úřední povinnosti ke skutečnostem, k nimž přihlížet musí, bez
ohledu na to, zda jsou tyto skutečnosti opravným prostředkem
napadeny. Městskému soudu nelze vytknout, že posuzoval otázku
věcné příslušnosti pozemkového úřadu. Pokud však soud dospěl
k závěru, že pozemkový úřad vydal rozhodnutí, ačkoliv k tomu neměl
pravomoc, pak nesměl toto rozhodnutí, které je podle názoru
stěžovatelů paaktem, svým rozsudkem potvrdit. Naopak měl
rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit a podat návrh na řešení
vzniklého kompetenčního konfliktu. Zde stěžovatelé odkazují na
komentář k Občanskému soudnímu řádu, 2. vydání, C. H. Beck, autorů
JUDr. Jaroslav Bureš, JUDr. Lubomír Drápal a JUDr. Michal Mazanec,
str. 25 - 26 a str. 747 - 750 a 779.

Ústavní soud si k obsahu ústavní stížnosti vyžádal vyjádření
účastníků a vedlejších účastníků řízení. Městský soud v Praze
uvedl, že na tom, že předmětná věc do působnosti zákona o půdě
nespadá, trvá. Pokud byl restituční nárok uplatněn pouze přímo
u pozemkového úřadu, mohl pozemkový úřad, když se jednalo
o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, rozhodnout pouze
negativním výrokem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě. Pokud byl
restituční nárok uplatněn u obecného soudu a věc byla tímto soudem
postoupena pozemkovému úřadu, bylo v případě, že se jedná
o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, na místě vyvolat
kompetenční konflikt, jak namítají stěžovatelé v ústavní
stížnosti. Magistrát hl. m. Prahy, pozemkový úřad, uvedl, že
předmětný pozemek, o jehož vydání jde, je zcela zastavěn, což
potvrdilo i provedené místní šetření. Na pozemku je vybudován
komplex patřící firmě N., a. s. Proto stěžovatelům náleží náhradní
pozemek, příp. náhrada. N., a. s., uvedla, že předmětný pozemek
získala v roce 1993 v rámci velké privatizace společnost N., s. r.
o., a v roce 1994 nabyla převážnou část privatizovaného majetku
společnost N. invest, a. s. Předmětný pozemek byl a je zastavěn
stavbou.

II.

Po zhodnocení právního stavu věci a přezkoumání napadeného
rozhodnutí a příslušného spisového materiálu dospěl Ústavní soud
k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Z napadeného rozhodnutí Městského soudu v Praze Ústavní soud
zjistil, že tímto rozhodnutím bylo skutečně potvrzeno rozhodnutí
pozemkového úřadu, podle jehož výroku stěžovatelé nejsou vlastníky
nemovitosti parc. č. 720, role, o výměře 17 414 m2. Pozemkový úřad
své negativní rozhodnutí odůvodnil tím, že zmíněnou parcelu nelze
vydat s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona
o půdě, že však oprávněným osobám náleží náhrada dle § 11 odst.
2 a § 17 zákona o půdě, popř. náhrada dle § 16 cit. zákona.
Městský soud v Praze ve výroku rozsudku sice rozhodnutí
Pozemkového úřadu potvrdil, dospěl však současně k závěru, že
"nejde o pozemek, který byl ke dni odnětí zemědělsky
obhospodařován a užíván ve smyslu § 1 odst. 1 a § 30 zákona
o půdě. Majetkový nárok navrhovatelů tak nespadá pod ustanovení
zákona o půdě a není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm
rozhodovat". I v takovém případě - dle názoru městského soudu - je
však na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném restitučním nároku
rozhodl podle § 9 odst. 4 zákona o půdě a nemůže tak učinit jiným
způsobem, než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky
nárokovaného majetku. To v daném případě pozemkový úřad neučinil.
Odůvodnění rozhodnutí není závaznou a vykonatelnou částí správního
rozhodnutí, proto, opře-li pozemkový úřad negativní výrok svého
rozhodnutí o důvody, které nebyly podstatné a nebyly na místě,
nejde o skutečnost, která by měla vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí.

Citované odůvodnění Městského soudu v Praze však není možné
v kontextu celého komplikovaného případu akceptovat. Jestliže soud
rozhodující o opravném prostředku proti rozhodnutí orgánu státní
správy dospěje k závěru, že věc nepatří do věcné působnosti
správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, tj. že jde
o absolutní věcnou nepříslušnost správního orgánu, nemůže být
soudem toto rozhodnutí potvrzeno. Jedná se totiž o nulitní správní
akt, tedy o takovou vadu, k níž soud přihlíží z povinnosti úřední
bez ohledu na to, zda navrhovatel na tuto vadu poukazoval či
nikoli. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nulitu (neexistenci, non
negotium) aktu výslovně neupravil, znamená to, že nelze postupovat
tak, jak by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko autoritativně
deklarovat, že pseudoakt nemá žádné právní důsledky. Vzhledem
k tomu, že nulitní akt se zpravidla představuje na první pohled
jako perfektní a jsou z něj vyvozovány jeho autorem právní
důsledky mocensky prosazované, je třeba vycházet z toho, že
i takové akty je nezbytné rozhodnutím soudu odstranit. Na těchto
závěrech nic nemění to, že zákonodárce nulitu aktu výslovně
neupravil a neodlišil ji od ostatních vad správních aktů, zejména
věcné vadnosti a nezákonnosti. Nedostatek potřebné zákonné úpravy
v českém právním řádu znamená tedy nemožnost postupovat tak, jak
by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko deklarovat, že akt
nemá žádné právní důsledky. Na základě současné právní úpravy je
tedy nutno výrokem soudu vyslovit formální zrušení. Zrušuje-li
soud rozhodnutí pro nulitu, nezabývá se z důvodů výše vyložených
případnými dalšími námitkami navrhovatele, poukazujícími na
nezákonnost takového rozhodnutí. Zákonnost lze totiž zkoumat pouze
u aktu, který existuje.

Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR ministerstva a jiné správní
úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Podle
čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod státní moc lze
uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to
způsobem, který zákon stanoví. Zákonem musí být tedy stanovena
nejen působnost správního úřadu, ale i jeho pravomoc, tj. jemu
svěřené, zejména mocenské prostředky, jimiž se má plnění těchto
úkolů dosahovat. Mezi tyto prostředky patří i vydávání
individuálních správních aktů. Správní úřad může tedy takové akty,
které mají vrchnostenskou povahu a je jimi zasahováno do práv
a povinností fyzických či právnických osob, vydávat pouze tehdy
a potud, pokud je tato jeho pravomoc založena zákonem. V případě
pozemkových úřadů vymezuje jejich působnost a pravomoc mimo jiné
právě zákon o půdě, který v § 9 odst. 4 umožňuje pozemkovému úřadu
rozhodovat o vlastnictví oprávněné osoby k nárokovaným pozemkům,
ovšem pouze za předpokladu, že se jedná o pozemky definované v §
1 odst. 1 téhož zákona.

Ústavní soud si byl v projednávané věci vědom její
složitosti, je však nucen konstatovat, že orgány veřejné moci
nepostupovaly od počátku ve věci v souladu s principy
spravedlivého procesu, a že důsledky jejich pochybení jdou k tíži
stěžovatelů. Vyhověním ústavní stížnosti a zrušením rozsudku
Městského soudu v Praze se sice otevře možnost znovu přezkoumat
rozhodnutí pozemkového úřadu, nicméně setrvá-li soud na
stanovisku, že majetkový nárok stěžovatelů nespadá pod režim
zákona o půdě, nezbude mu, než rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit
pro jeho nicotnost (nulitu), vzniklou z absolutní věcné
nepříslušnosti ve věci rozhodovat. V takovém případě však
stěžovatelé dosáhnou pouze toho, že zde nebude existovat žádné
rozhodnutí o jejich restitučním nároku, o něž by mohli opřít
případný svůj nárok na finanční náhradu. Jediným možným řešením by
v daném případě byl postup podle ustanovení § 8a o. s. ř. o řešení
kompetenčních konfliktů.

V dané věci existuje pravomocné usnesení Obvodního soudu pro
Prahu 10, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7. 1993, jímž bylo
řízení o uplatněném nároku podle zákona o mimosoudních
rehabilitacích zastaveno s odůvodněním, že není dána pravomoc
soudu ve věci rozhodnout, neboť se jedná o majetkový nárok podle
zákona o půdě. Obvodní soud pro Prahu 10 proto po právní moci
tohoto usnesení věc postoupil Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkovému
úřadu. Je třeba vzít v úvahu, že pozemkový úřad není účastníkem ve
sporu vedeném před soudem a nemá proto právo podat proti usnesení
soudu o zastavení řízení opravný prostředek, když tu není ani
žádné další zákonné ustanovení, které by správnímu úřadu
umožňovalo brojit proti usnesení soudu, jímž je odmítnuta pravomoc
soudu a věc je postoupena orgánu státní správy. Současně ani orgán
státní správy, dospěje-li k závěru, že jeho příslušnost není dána,
nemůže o tom vydat příslušné procesní rozhodnutí, protože mu to
zákon neumožňuje. Tím méně - má-li správní orgán za to, že jeho
příslušnost není dána - nemůže vydat rozhodnutí ve věci samé
(v daném případě rozhodnout o tom, že oprávněná osoba není
vlastníkem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě), protože, jak je již
výše uvedeno, jednalo by se o paakt, resp. nulitní správní akt.
V takovém případě by mohl pozemkový úřad po zjištění, že se
nejedná o zemědělský majetek, iniciovat negativní kompetenční
konflikt, jehož podstata spočívá v tom, že otázka příslušnosti
v předepsaném instančním postupu poslední přípustnou stolicí byla
popřena. Smyslem řešení sporu o pravomoc je rozhodnout o tom, zda
konečné rozhodnutí ve věci náleží soudu nebo správnímu úřadu,
a tím odstranit důsledky nesprávného postupu všech orgánů veřejné
moci na rozhodování v této věci se účastnících, jež měl za
následek porušení zásad spravedlivého procesu, tedy porušení čl.
36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Ústavní soud, jenž je vázán návrhem na zahájení řízení,
vzhledem k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl.
90 a 95 Ústavy ČR ústavní stížnosti zcela vyhověl a napadené
rozhodnutí Městského soudu v Praze podle ustanovení § 82 odst. 3
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, zrušil.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 28. března 2000