Pl.ÚS 38/97 — Vyhláška města Sokolova o veřejném pořádku a čistotě ve městě

Plénum Ústavního soudu

rozhodlo dnešního dne ve věci návrhu
přednostky Okresního úřadu v S. na zrušení obecně závazné vyhlášky
města S., o veřejném pořádku a čistotě ve městě, přijaté městským
zastupitelstvem v S. dne 26. 6. 1997,

takto:

Odůvodnění.

I.
Dne 30. 10. 1997 obdržel Ústavní soud návrh přednostky
Okresního úřadu v S. na zrušení obecně závazné vyhlášky města S.,
o veřejném pořádku a čistotě ve městě, přijaté městským
zastupitelstvem v S. dne 26. 6. 1997, jejíž znění následuje:

Městské zastupitelstvo v S. se na svém zasedání dne 26. 6.
1997 usneslo podle § 14 odst. 1 písm. i), § 16 odst. 1 a § 36
písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších
předpisů, vydat tuto obecně závaznou vyhlášku:

Kapitola I.
Ustanovení základní a společná

Vyhláška se vydává v zájmu zlepšování životního prostředí
a udržování čistoty na veřejných prostranstvích města. Udržování
čistoty a veřejného pořádku ve městě je povinností všech občanů
i návštěvníků S., všech právnických i fyzických osob včetně jejich
sdružení a neziskových aktivit, a to i prostřednictvím svých
zaměstnanců nebo dodavatelů.


Kapitola II.

Ochrana veřejného pořádku

1. Je zakázáno používat startovací a poplašné pistole,
bouchací kuličky, dělbuchy, vzduchové a jiné střelné nebo hluk
činící zbraně, jakož i jiné pyrotechnické výrobky na místech
veřejnosti přístupných ve městě mimo prostor k tomu vyhrazených.



2. Je zakázáno používat pyrotechnické výrobky a explozivní
předměty, byť zhotovené pro zábavné účely a distribuované podle
vyhlášky 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení
s nimi, ve smyslu zákona č. 61/1998 Sb., o hornické činnosti,
výbušninách a ostatní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů,
které vyvolávají světelné, zvukové, dýmové a pohybové účinky, na
všech veřejně přístupných místech správního území města. Tento
zákaz se vztahuje i na pozemky soukromé, pokud by i jen hrozilo,
že účinek použití těchto zakázaných předmětů by nad míru
přiměřenou poměrům a účelům této vyhlášky obtěžoval někoho jiného.
Výjimku v jednotlivých případech (např. výročí, státní svátky ap.)
schvaluje Městská rada v S.

3. Je zakázána jízda na skateboardech, kolečkových bruslích,
lyžích a podobných zařízeních sloužících k provozování sportovní
činnosti na veřejném prostranství ve městě S.. Použití uvedených
sportovních potřeb je možné pouze v prostorech k tomu vysloveně
určených. Tyto prostory jsou v Areálu zdraví a ve vyhrazených
prostorách areálu Baníku S. a koupaliště v S. Informovat se lze na
odboru správy majetku MěÚ v S. Toto ustanovení neplatí pro jízdní
kola, neboť jízda na nich podléhá pravidlům silničního provozu.


Kapitola III.

Čistota veřejného prostranství

1. Veřejným prostranstvím se rozumí místa sloužící po 24
hodin denně k veřejnému užívání, zejména jsou to náměstí, tržnice,
silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň a další prostory
veřejně přístupné každému bez omezení, nacházejících se ve
správním území města.

2. Na veřejném prostranství je zakázáno mytí a údržba
motorových i nemotorových vozidel a strojů, pokud by byť jen
hrozilo znečištění komunikace, půdy, nebo povrchových i odpadních
vod. Za čištění veřejně přístupných míst odpovídá vlastník nebo
jím pověřený subjekt. Místo veřejnosti přístupné se čistí způsoby
co nejméně obtěžujícími jeho uživatele. Uživatelé veřejnosti
přístupných míst nesmí ztěžovat jeho čištění, zejména:

- parkování vozidel v době čištění komunikací a na místech, kde
zabraňují odklizení a odvážení odpadků, sněhu, trávy, větví
a jiných nečistot

- ukládání volně loženého odpadu na volné plochy a mimo místa
k tomuto účelu vyhrazená nebo do nestandardních nádob, které nelze
prostředky technických služeb vyprazdňovat a nebo není domluvený
jiný způsob likvidace takového odpadu v souladu s účelem této
vyhlášky

3. Uživatelé veřejného prostranství nesmí jakýmkoliv
způsobem, byť i z nedbalosti, zabraňovat údržbě zařízení
k ukládání odpadů, kanalizačních vpustí, veřejného osvětlení
a ostatních zařízení sloužících veřejnosti.

4. Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke
znečištění na veřejně přístupných místech. Pokud svojí činností
takové znečištění způsobí, nebo pokud závadu již vzniklou na
komunikaci nebo její části, za kterou odpovídá, neodstraní bez
zbytečného prodlení po jejím vzniku (vztahuje se i na závadu ve
sjízdnosti způsobenou povětrnostními podmínkami v zimním období),
vystavuje se možnosti postihu podle ustanovení §§ 48 a 50 zákona
č. 367/1990 Sb., o obcích.

Kapitola IV.

Užívání veřejných prostranství a stavební činnost

1. Užití veřejného prostranství k jinému účelu, než pro který
je určeno, je možné pouze s písemným souhlasem správce veřejného
prostranství nebo příslušného odboru MěÚ v S.

2. Nakládání a vykládání materiálu a výrobků musí být
provedeno bez zbytečného prodlení, maximálně do 24 hodin.

3. Na veřejných prostranstvích je mimo plochy k tomu určené
zakázáno vylepování plakátů a jiných tiskovin a provádění nápisů
či zobrazení

Kapitola V.

Ochrana zeleně

1. Zeleň na území města tvoří jednotlivé stromy a keře,
jejich skupiny, trávníky, květinové záhony, uspořádání těchto
přírodnin a nádoby s živým rostlinným materiálem a okrasné plochy,
včetně prostranství s užitkovou zelení. Součástí zeleně jsou
lavičky, dětská hřiště, sochařská výzdoba, včetně souboru těchto
věcí.

2. Je zakázáno:

- vstupovat do květinových záhonů

- užívat parkové cesty pro pěší
k jízdě dopravními prostředky

- jízda na jízdních kolech v parcích
je dovolena pouze na k tomu vyhrazených a dopravními značkami
označených chodnících a prostranstvích

- vjíždět dopravními
prostředky do zelených ploch a květinových záhonů
Kapitola VI.
Obchodní činnost a služby

1. Stánkovému prodeji je vyhrazena tržnice s vlastním
provozním řádem a městská tržiště.

2. Městským tržištěm je nezastřešený prostor vyhrazený
stánkovému nebo jinému prodeji výrobků a zemědělských plodin před
restaurací v Alšově ulici, na který vydává povolení MěÚ a na
pozemku Církve českobratrské evangelické na nábřeží P. B., na
které vydává povolení farnost uvedené církve.

3. Příležitostný stánkový prodej mimo tržnici je možný pouze
s povolením odboru správy majetku MěÚ v S. po zaplacení místního
poplatku za jeho užívání.

4. Místním poplatkem je zpoplatněn i prodej před trvale
umístěnými obchody na prostranství v majetku města, povolení
vydává odbor správy majetku MěÚ.

5. Na městských tržištích je zakázáno prodávat výrobky
obsahujících freon a dále pak alkoholické nápoje a cigarety, pokud
jde o zboží převládající.

6. Městský úřad může omezit prodej alkoholu podle § 4 odst.
3 zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně proti alkoholismu a jiným
toxikomániím, a to na všech veřejně přístupných místech.

7. Na celém správním území města S. je zakázáno nabízení
a poskytování služeb bezprostředně směřujících k uspokojování
sexuálních potřeb, pokud toto bezprostředně vede k narušování
veřejného pořádku.

Kapitola VII.

Chov domácích zvířat

1. Majitel domácího zvířete je povinen řídit se těmito
ustanoveními:

a) je zakázáno vodit psy bez náhubku a vodítka do dopravních
prostředků a společných prostor obytných domů a je zakázáno volné
pobíhání psů, koček a jiných domestikovaných zvířat na veřejných
prostranstvích, pokud by tato ohrožovala zdraví, život nebo
majetek ostatních uživatelů veřejného prostranství a nebo
znečišťovala a poškozovala stavby, zařízení a veřejnou zeleň

b) je zakázáno vodit jakákoliv zvířata do prostoru sportovních
hřišť, dětských pískovišť, koupališť, hřbitovů a na další místa,
kde přítomnost zvířat není dovolena obecně platnými předpisy
a nebo jsou tato místa označena výstražnou tabulkou

Kapitola VIII.

Závěrečná ustanovení

1. Nedodržení této vyhlášky je přestupek ve smyslu zákona č.
200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů.

2. Ustanoveními této vyhlášky nejsou dotčeny pravomoci
městské rady, která je oprávněna k návrhu příslušného odboru MěÚ
v S.uložit pokutu fyzickým i právnickým osobám podle ustanovení
§§ 48 a 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a to až do výše 100
000 Kč. Oznámení o porušení obecně závazné vyhlášky zpracuje
a městské radě v S.předkládá odbor vnitřních věcí MěÚ S. Správní
rozhodnutí vydává Město S..

3. Ten, kdo způsobí škodu porušením této vyhlášky, je povinen
odstranit příčinu škody a škodu nahradit, nezbavuje se však
právního postihu podle zákona č. 200/1990 Sb., v platném znění.

4. Tato vyhláška se vztahuje na správní území města S.
a kontrolu dodržování zajistí příslušné odbory Městského úřadu S.
a Pořádková služba města.

5. Z důvodu obecného zájmu nabývá vyhláška účinnosti dnem
vyhlášení, tj. 27. června 1997.

Současně se tímto ruší vyhláška o čistotě a veřejném pořádku
ve městě S. ze dne 29. září 1994.

starosta, místostarosta

V řízení o zrušení právních předpisů je Ústavní soud povinen
podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
zkoumat, zda byl napadený právní předpis vydán ústavně předepsaným
způsobem. Ústavní soud proto posoudil dokumenty, osvědčující řádné
přijetí napadené vyhlášky i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona
č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené
skutečnosti byly potvrzeny usnesením ze zasedání městského
zastupitelstva v S.ě, konaném dne 26. 6. 1997, jakož i potvrzením
o vyvěšení předmětné vyhlášky. K tomu je nutno pouze upřesnit, že
ve vyhlášce je nesprávně uveden den nabytí účinnosti - 27. 6.
1997. Vzhledem k tomu, že vyhláška byla vyvěšena na úřední desce
až 28. 6. 1997, nabyla účinnosti tohoto dne vzhledem k tomu, že
obecně závazná vyhláška může při splnění podmínek uvedených
v ustanovení § 16 odst. 4 zákona o obcích, nabýt účinnosti
nejdříve dnem vyhlášení.

Ústavní soud seznámil město S. s návrhem na zrušení citované
vyhlášky a požádal je o vyjádření k návrhu přednostky okresního
úřadu. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
Ústavní soud může se souhlasem účastníků upustit od ústního
jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.
Na základě tohoto ustanovení si Ústavní soud vyžádal od účastníků
řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
Svým podáním ze dne 12. 3. 1998 starosta města S. a podáním ze dne
19. 2. 1998 přednostka Okresního úřadu v S.vyjádřili souhlas
s upuštěním od ústního jednání.
II.
Přednostka Okresního úřadu v S. rozhodnutím ze dne 1. října
1997, č. j. PR/442/97, pozastavila podle ustanovení § 62 odst. 1
zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů,
výkon uvedené vyhlášky v částech: kapitola II., kapitola III.,
odst. 2, 3 a 4, kapitola IV., kapitola V., odst. 2, kapitola VI
odst. 1, část textu odst. 2 znějící "a na pozemku Církve
českobratrské evangelické na nábřeží P. B., na které vydává
povolení farnost uvedené církve", odst. 3, odst. 5 a odst. 6,
kapitola VII., kapitola VIII. odst. 1, 2 a 3, pro jejich rozpor se
zákonem.
V odůvodnění návrhu na zrušení podstatné části vyhlášky
přednostka Okresního úřadu v S.uvedla, že při vydávání obecně
závazných vyhlášek v samostatné působnosti podle § 13 zákona
o obcích musí obec postupovat v souladu s příslušnými ustanoveními
zákona o obcích, což znamená, že zejména nemůže právně regulovat
úseky, které jsou upraveny dalšími správními předpisy, ani věci
řešené soukromoprávně. Musí vždy zkoumat, zda daná oblast není již
upravena právními předpisy vyšší právní síly. V souladu s čl. 4
odst. 1 Listiny základních práv a svobod a s čl. 2 odst. 4 Ústavy
ČR obecně závazná vyhláška, vydávaná v samostatné působnosti obce,
může ukládat povinnosti v dané oblasti pouze za předpokladu, že
povinnosti lze dovodit z dikce zákona, resp. z rámce zákonného
zmocnění.

Pozastavená obecně závazná vyhláška ve svých ustanoveních
reguluje určité činnosti (zakazuje je nebo vykazuje do určitých
míst). Město S. se zřejmě při vydání vyhlášky opíralo o ustanovení
§ 17 zákona o obcích, přestože to není v záhlaví předmětné
vyhlášky výslovně uvedeno. Ustanovení § 17 bylo do zákona o obcích
zařazeno novelou č. 279/1995 Sb., která byla vydána proto, aby
umožnila obcím činit účinná opatření podle místních podmínek,
zejména proti negativním důsledkům provozování prostituce. Pod
jeho ustanovení proto nelze podřadit pravomoc obcí k vydání obecně
závazné vyhlášky pro regulaci jakýchkoli činností, které by mohly
narušit veřejný pořádek, zvláště ne takových činností, které jsou
regulovány samostatnými právními předpisy.



K jednotlivým částem obecně závazné vyhlášky města S.
přednostka okresního úřadu uvedla tyto výhrady:

U kapitoly II. odst. 1 a 2 poukázala na to, že problematiku
používání střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických výrobků
a zacházení s nimi upravuje několik obecně závazných právních
předpisů, přičemž v nich zakotvená omezující opatření se vztahují
na území celého státu, včetně soukromých pozemků. Jedná se o zákon
č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu, zákon č.
61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské
správě, vyhlášku ČBÚ č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích
a zacházení s nimi, a o vyhlášku ministerstva zdravotnictví č.
13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku
a vibrací. Uvedené zákony omezují používání uvedených předmětů,
nezmocňují však obec k dalšímu zužování mezí jejich užití. Také
ustanovení § 3 a § 127 občanského zákoníku stanoví, že vlastníci
jsou povinni zdržet se všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům
obtěžovali jiné nebo čím by vážně ohrožovali výkon jejich práv.
Dle stanoviska přednostky je kapitola druhá vyhlášky v rozporu
s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 11 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina"), § 14 zákona o obcích, zákonem č. 288/1995
Sb., o střelných zbraních a střelivu, a § 123 a § 128 občanského
zákoníku.

K odst. 3 kapitoly II. přednostka uvedla, že užívání
veřejných prostranství upravuje § 19 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, který stanoví tzv. obecné užívání:
v mezích zákona č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích, a vyhlášky Federálního ministerstva
vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních
komunikacích, smí každý užívat pozemní komunikace obvyklým
způsobem. Účastník silničního provozu na kolečkových bruslích,
lyžích apod. je podle těchto předpisů považován za chodce, na
pozemních komunikacích tedy pro něj platí pravidla silničního
provozu stejně jako pro chodce. Na základě uvedených předpisů obec
není oprávněna omezit právo občanů obecně užívat komunikace.
K tomu je oprávněn příslušný silniční správní úřad podle zákona č.
13/1997 Sb. K upravení podmínek provozu na pozemních komunikacích
je zákonem č. 12/1997 Sb. zmocněno ministerstvo vnitra, které tak
učinilo vyhláškou č. 99/1989 Sb., přičemž obec není zmocněna dále
tato pravidla upravovat. Obecně závazná vyhláška města S. v tomto
ustanovení odporuje čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3
Listiny, dále § 14 odst. 2 a § 36 odst. 3 zákona o obcích, § 19
zákona č. 13/1997 Sb. a § 1 odst. 1 zákona č. 12/1997 Sb.

Ke kapitole III. odst. 2 vyhlášky přednostka uvedla, že
problematiku v textu před odrážkou řeší předpisy vyšší právní
síly, a to ustanovení § 19 odst. 2, písm. e) až g) zákona č.
13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zde se stanoví zákaz
znečišťování nebo poškozování komunikací, jejich součástí
a příslušenství. Dále tuto problematiku upravuje zákon
o přestupcích v § 23 písm. ch), § 34 odst. 1 písm. e) a § 47 odst.
1 písm. d) a g). Z § 17 zákona o obcích vyplývá, že lze obecně
závaznou vyhláškou vykázat do určených míst v určeném čase nebo
zakázat na některých veřejně přístupných místech pouze ty
činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek, nikoli ty, které
by mohly ohrozit čistotu veřejného prostranství, komunikace, půdy
či vod. Zákon o obcích odlišuje termín "veřejný pořádek" od
termínu "čistota obce" tím, že v těchto oblastech záležitosti,
spadající do samostatné působnosti, uvádí ve dvou oddělených
ustanoveních § 14 odst. 1, a to pod písmeny o) - veřejný pořádek
a r) - čistota obce. Zakázat na základě § 17 zákona o obcích lze
tedy pouze takové činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek
v obci, nikoli ohrozit čistotu obce. Čištění komunikací
a udržování jejich sjízdnosti a schůdnosti je řešeno v §§ 26 - 28
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Jde o výkon
státní správy, proto obecní zastupitelstvo není oprávněno obecně
závaznou vyhlášku na tomto úseku vydat. K vydání obecně závazné
vyhlášky ve věcech sjízdnosti a schůdnosti místních komunikací
zmocňuje § 27 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb. obecní radu, takže jde
o přenesenou působnost obce.

Pokud jde o obecné užívání komunikací, podmínky pro jeho
omezení a důsledky jejich nerespektování, jakož i způsob
odstraňování vozidel upravuje § 19 odst. 5 a 6 zákona č. 13/1995
Sb. Možnost omezit obecné užívání komunikace je v pravomoci
příslušného silničního správního úřadu a je výkonem státní správy.

K odstavci druhému pak navrhovatelka namítá dále, že
nakládání s odpady upravuje zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech.
V ustanovení § 3 odst. 3 je stanovena povinnost právnickým
i fyzickým osobám ukládat nebo zneškodňovat odpad jen
v prostorách, objektech a zařízeních k tomu určených. Porušení
těchto povinností se postihuje podle zákona o přestupcích. Úprava
nakládání s odpady je rovněž výkonem státní správy. Uvedená
ustanovení vyhlášky odporují dle stanoviska přednostky čl. 2 odst.
4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1
Listiny, a dále ustanovením § 14 odst. 2 a § 36 odst. 3 zákona
o obcích.

K odstavci 3 přednostka okresního úřadu uvedla, že toto
ustanovení vyhlášky nemá oporu v zákoně. Uvedená skutková podstata
by mohla být přestupkem dle § 47 odst. 1 písm. g) přestupkového
zákona. Toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst.3
a čl.4 odst.1 Listiny.

Ustanovení odstavce čtvrtého překračuje podle navrhovatelky
rámec právního řádu, a to tím, že za nelegální považuje již určité
počínání bez ohledu na jeho následek, přičemž postižitelné je
pouze jednání, jehož zákonem předpokládaný nežádoucí následek
skutečně nastal. Pokud fyzická osoba znečistí veřejné prostranství
nebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství, dopustí se
přestupku podle § 47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích a je na
příslušném správním orgánu, aby tento přestupek projednal. Tomuto
ustanovení vytýká návrh rozpor s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 2
odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny a dále § 14 odst. 2, § 17, § 36
odst. 3, §§ 48 a 50 zákona o obcích.

Ke kapitole IV. se v návrhu uvádí, že nemá oporu v žádném
zákoně, neboť nikde není stanovena přesná definice veřejného
prostranství ani účelu, pro nějž je určeno. Vzhledem k tomu, že
vlastníkem veřejného prostranství může být i jiný subjekt než
město, docházelo by aplikací tohoto ustanovení k zasahování do
vlastnického práva. Zasáhnout do vlastnictví lze však podle čl.
11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod pouze ve veřejném
zájmu, na základě zákona a za náhradu. Podrobněji tuto
problematiku řeší ustanovení § 128 občanského zákoníku, podle
něhož má vlastník povinnost strpět použití jeho věci ve stavu
nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a to po nezbytnou dobu,
v nezbytné míře a za náhradu, nelze-li dosáhnout účelu jinak.
Vzhledem k tomu, že se zde nejedná o "strpění použití věci" , lze
uvažovat pouze o omezení vlastnického práva. Příslušným zákonem
k omezení vlastnického dle práva § 128 odst. 2 o. z. je zákon č.
50/1976 Sb., stavební řád, ve znění změn a doplnění. Omezení
vlastnických práv je, na základě uvedených předpisů, výkonem
státní správy, k němuž je dle stanoviska přednostky okresního
úřadu příslušný stavební úřad. Obecní zastupitelstvo proto není
oprávněno omezovat vlastnická práva, a to ani obecně závaznou
vyhláškou. Nemá-li uživatel cizího pozemku či jiného majetku
souhlas vlastníka s tímto užíváním a užívá jej, dopouští se tak
buď přestupku dle § 50 odst. 1 písm. b) nebo podle § 47 odst. 1
písm. g) zákona o přestupcích nebo trestného činu dle § 249
trestního zákona. Obecní zastupitelstvo také není oprávněno dávat
majitelům pozemků, které jsou veřejným prostranstvím, souhlas
s užíváním tohoto jejich majetku. To by bylo možné pouze pro
pozemky v majetku města, a to vůči jejich správcům, nikoli však
formou obecně závazné vyhlášky.

Zvláštní užívání veřejného prostranství je upraveno v § 4
odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění
změn a doplňků. Podle něho lze za užívání veřejného prostranství
ke zvláštním účelům vybírat místní poplatek, nikoliv však omezit
takové či jiné užívání pozemku nebo předepisovat náležitosti
souhlasu vlastníka s užíváním jeho majetku cizí osobou. Týká-li se
zvláštní užívání pozemní komunikace, je navíc třeba povolení
příslušného silničního správního úřadu dle § 25 zákona č. 13/1997
Sb., o pozemních komunikacích, vydaného po předchozím souhlasu
vlastníka, popřípadě příslušného orgánu Policie ČR nebo
ministerstva vnitra. Pokud má tedy uživatel souhlas vlastníka
pozemku (veřejného prostranství) k jeho užívání a v případě
komunikace i povolení příslušného silničního správního úřadu, může
uvedený pozemek užívat po celou dobu, nikoliv jen do 24 hodin. Pro
užívání, za něž lze vybírat místní poplatek, musí uživatel také
tento poplatek zaplatit. Sankcionováno může být nezaplacení
poplatku a u pozemní komunikace její zvláštní užívání bez
příslušného povolení. U ostatních pozemků však samo užívání
pozemku, k němuž byl vlastníkem dán souhlas, sankcionováno být
nemůže.

Obdobně lze ustanovení odst. 3 této kapitoly vztáhnout pouze
na plochy ve vlastnictví města, nikoliv na plochy ve vlastnictví
jiných subjektů. Ustanovení této kapitoly proto odporují čl. 11
odst. 4 Listiny, §§ 46, 123 a 128 občanského zákoníku a dle § 14
a § 36 odst. 3 zákona o obcích.


Ke kapitole V. odst. 2 přednostka uvedla, že omezení zde
uvedená jsou stanovena paušálně, bez ohledu na to, zda jde
o veřejné prostranství či nikoliv, nebo zda jde o pozemky ve
vlastnictví města či soukromé. Na základě § 14 odst. 1 písm. p)
lze v samostatné působnosti obce stanovit takováto omezení pouze
pro pozemky v majetku města. U provozu na komunikacích pak
odkázala na vyjádření ke kapitole II odst. 3. Uvedené ustanovení
vyhlášky je v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny, § 14 odst. 1 písm.
p) a odst. 2 a § 36 odst. 3 zákona o obcích, §§ 123 a 128
občanského zákoníku a § 1 odst. 1 zákona č. 12/1997 Sb.,
o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.

Ke kapitole VI. odst. 1 - 6 se v návrhu uvádí, že obchodní
činnost je živností, a proto podléhá režimu živnostenského zákona
č. 455/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Živnostenský zákon
stanoví, že živnost může provozovat právnická nebo fyzická osoba
za splnění podmínek stanovených tímto zákonem. Živností je
soustavná činnost provozovaná samostatně za účelem dosažení zisku
a provozovnou je i stánek nebo obdobné zařízení, zejména prodejní,
přičemž prodej je možný za určitých podmínek dokonce i mimo
provozovnu. Z toho přednostka dovozuje, že samo provozování
živnosti nemůže být považováno za činnost, která by mohla narušit
veřejný pořádek v obci. Proto o umístění provozovny je obec
oprávněna rozhodovat pouze v případě, že tato provozovna má být
umístěna v objektu nebo na pozemku, který obec vlastní. Obec zde
vystupuje jako vlastník, nikoliv z pozice subjektu veřejné správy.
Zabránit umístění provozovny na svém majetku proto může pouze tím,
že neumožní jeho užívání k uvedenému účelu. Pro provozování
živnosti na pozemcích jiných vlastníků platí opět to, co bylo
uvedeno o užívání veřejného prostranství a stavební činnosti.

Obecní zastupitelstvo není dále ze zákona o obcích zmocněno
zakázat obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti
prodej výrobků obsahujících freon, alkoholických nápojů
a tabákových výrobků. Na základě zmocnění § 4 odst. 3 písm. a)
zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými
toxikomániemi, v platném znění, může obec omezit nebo zakázat
prodej a podávání alkoholických nápojů nebo tabákových výrobků
v rozsahu daném tímto ustanovením. To však spadá do přenesené
působnosti obce. Jde tedy o výkon státní správy dle § 14 odst. 2,
§ 36 odst. 3 a § 21 a násl. zákona o obcích a takovéto opatření je
oprávněna vydat formou obecně závazné vyhlášky v přenesené
působnosti obecní rada. Podle zákona č. 86/1995 Sb., o ochraně
ozónové vrstvy Země, nelze zakázat ani omezit prodej výrobků
obsahujících freon, a to ani v samostatné působnosti ani
v přenesené působnosti, neboť tento zákon prodej těchto výrobků
nezakazuje. Uvedená ustanovení odporují čl. 26 odst. 2 Listiny,
§ 14 odst. 2, § 36 odst. 3 zákona o obcích, § 5 odst. 1
živnostenského zákona a §§ 123 a 128 občanského zákoníku.

Ke kapitole VII., týkající se chovu domácích zvířat,
přednostka okresního úřadu uvedla, že problematika chovu zvířat je
upravena zvláštními předpisy pro chov veškerých zvířat a dozor nad
jejich dodržováním je výkonem státní správy a přísluší zvláštním
orgánům. Povinnosti chovatelů zvířat jsou stanoveny zákonem č.
87/1987 Sb., o veterinární péči, v platném znění. Obec má na tomto
úseku pouze přenesenou působnost stanovenou v zákoně č. 246/1992
Sb., o ochraně zvířat proti týrání, a v zákoně č. 108/1987 Sb.,
o působnosti orgánů veterinární péče v ČSR, ve znění pozdějších
předpisů.

Povinnosti či omezení uvedené v ustanoveních této kapitoly
obecně závazné vyhlášky nemají oporu v zákoně. K jejich uložení
není obec zmocněna. Vyhláškou nelze také upravovat či omezovat
činnost prováděnou mimo veřejná prostranství. Přepravu zvířat
v dopravních prostředcích upravují interní předpisy dopravců
a jejich dodržování je součástí smluvního vztahu. Ustanovení
uvedená v odst. 1 písm. b) této kapitoly lze vztáhnout opět pouze
na veřejná prostranství, jichž je město vlastníkem. Ustanovení
této kapitoly odporují čl. 11 odst. 4 Listiny, § 14 odst. 2 a §
36 odst. 3 zákona o obcích, dále §§ 123 a 128 občanského zákoníku.

K závěrečné kapitole VIII. odst. 1 napadené vyhlášky
navrhovatelka uvedla, že obec není oprávněna rozhodovat o tom, co
je a co není přestupkem. Co je a co není přestupkem stanoví zákon
o přestupcích. Podle něho je přestupkem i porušení povinností
stanovených v obecně závazné vyhlášce obce vydané na úseku její
samostatné působnosti, avšak aby byl spáchán přestupek, musí dojít
k porušení povinností ve vyhlášce uvedených, nikoli k nedodržení
vyhlášky, neboť obsahem vyhlášky mohou být i ustanovení
nenormativního charakteru. Posouzení, zda došlo ke spáchání
přestupku a projednání přestupku je výkonem státní správy a je
v pravomoci příslušných správních orgánů v rámci jim svěřené
působnosti nebo v pravomoci orgánů obce v rámci výkonu přenesené
působnosti. Toto ustanovení je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy
ČR, § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích, § 2 a § 46 odst. 2
zákona o přestupcích.

K odst. 2 pak přednostka okresního úřadu namítla, že obecnímu
zastupitelstvu nepřísluší stanovit, který orgán obce bude ukládat
pokuty. Obecní rada může tuto svoji působnost na základě § 51a
zákona o obcích svěřit příslušnému odboru městského úřadu o své
vlastní vůli. Tímto ustanovením je porušeno i ustanovení § 48
a § 50 zákona o obcích tím, že je vztaženo sankční oprávnění obce,
které má obec pouze vůči právnické osobě a podnikateli, i na
každou fyzickou osobu, která se dopustí jednání dle § 48 a § 50
zákona o obcích. Uvedené ustanovení je v rozporu s čl. 104 odst.
3 Ústavy ČR, § 45 písm. d) a f) a §§ 48, 50 a 51a zákona o obcích.

Ustanovení odst. 3 vyhlášky je dle názoru navrhovatelky
v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a § 14 zákona o obcích,
neboť obec není oprávněna stanovit způsob řešení vzniklých škod,
případně určovat povinnost nahradit škodu. Odpovědnost za škodu
i rozsah a způsob náhrady škody řeší obecně občanský zákoník,
v některých případech zvláštní právní předpisy.

V písemném vyjádření ze dne 12. 3. 1998 starosta města S.
k návrhu přednostky Okresního úřadu S. na zrušení části obecně
závazné vyhlášky města S., o veřejném pořádku a čistotě ve městě,
uvedl, že předmětná vyhláška upravuje a v podstatě i sankcionuje
činnosti a oblasti, které se dotýkají ať již přímo nebo nepřímo
práv a oprávněných zájmů každého z obyvatel města S.včetně
přilehlých míst a obcí. Poukázal na různost a rozpornost obecně
závazných vyhlášek měst a obcí v celé ČR, které upravují shodný
předmět. Uvedl, že připomínky i návrh přednostky Okresního úřadu
v S. jsou věcné a po procesní stránce legitimní. Z pohledu
zastupitelů v S., kteří vyhlášku přijali, šlo především
o jednoznačnou prevenci vzniku případných škod nebo ohrožení
v případě použití střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických
výrobků. Ke stejnému účelu směřovali, pokud jde o distribuci
a prodej tlakových nádob s médiem způsobilým poškozovat ozónovou
vrstvu a pokud jde o užívání veřejných prostranství, zajišťování
jejich čistoty atd. v rozsahu předmětné vyhlášky. Zastupitelé
a vedení MěÚ v S. si je od počátku vědomo nedostatků této
vyhlášky, na něž upozorňuje návrh na zrušení částí této vyhlášky,
zpracovaný Okresním úřadem v S.ě. Jsou však přesvědčeni, že
omezení, která tato vyhláška přináší, by nepochybně při jejich
respektování byla z obecného i zvláštního zájmu výhodnější, než
pouze obecná úprava provedená platnými zákony. Podle názoru
starosty, realizace a aplikace norem předmětné vyhlášky se nemůže
dotknout práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob
takovým způsobem, že by docházelo k porušování jejich práv
i z hlediska zákonů ústavních. Městské zastupitelstvo v S. nemíní
vydávat vyhlášky bez legislativní a věcné návaznosti k zákonům
státu včetně zákonů ústavních. Na druhé straně se domáhá vydáním
této vyhlášky širší možnosti se zřetelem na místní potřeby a zájmy
legislativně upravit jejich zajištění. V závěru starosta poukázal
na nutnost vzít v úvahu i určitou specifičnost města S. a to i ve
vztahu k ekologii a skladbě jeho obyvatelstva.

III.
Po posouzení obecně závazné vyhlášky města S. z 26. 6. 1997
dospěl Ústavní soud k závěru, že v ustanoveních napadených
přednostkou Okresního úřadu obsahuje příkazy a zákazy, jež
překračují rámec, resp. se vymykají samostatné působnosti obce
a jež by mohly být předmětem obecně závazné vyhlášky pouze
v případě, že by výslovné zmocnění zákonem umožnilo obcím touto
cestou upravovat záležitosti v přenesené působnosti obcí [§ 45
písm. l), resp. § 36 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve
znění pozdějších změn a doplnění]. Proto Ústavní soud shledal
návrh na jejich zrušení opodstatněným a v jednotlivostech věcně
odůvodněným.

Možnost obecně závaznou vyhláškou určit, které činnosti, jež
by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na
místech a v čase vyhláškou určených je sice v § 17 zákona o obcích
připuštěna, je však vázána pouze na okruh samostatné působnosti
obce. V oblasti přenesené působnosti se musí obec opírat
o výslovné zmocnění konkrétního zákona a je vázána na meze jím
stanovené. Protože tyto obecně závazné vyhlášky vesměs vycházejí
z představy obcí, že jednají na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy
České republiky a hlavy II. oddílu prvního zákona o obcích
(o samostatné působnosti), respektoval Ústavní soud dosud toto
stanovisko a rozhodoval na návrh přednostů okresních úřadů
o zrušení i takových vyhlášek nebo jejich částí, u nichž dospěl
k závěru, že vlastně nejsou vydávány v mezích samostatné
působnosti obcí, ale - aniž by k tomu byly zákonem zmocněny - ve
sféře, spadající do přenesené působnosti, tedy v záležitostech,
jež nemohou obce bez zmocnění zákonem upravit. I při zmocnění
zákonem nemohou však obce omezovat práva a zužovat prostor
svobodné činnosti více, než to zákon připouští. Ve střetu
objektivizovaných zájmů společnosti, vyjádřených v obecných
normách se základními subjektivními právy jednotlivců, je třeba
vážit přiměřenost zásahů veřejné moci a poměřovat ji závažností
chráněných subjektivních práv v rámci hierarchie hodnot ústavního
státu. Řešení této otázky je jednodušší ve státech, které ve svém
historickém vývoji neprošly stadiem absolutismu a kde se vztah
místní samosprávy a státní správy odvíjel opačnou cestou, nikoli
decentralizací na samosprávu, ale přenášením působnosti na stát na
základě subsidiarity, tj. v těch věcech, které nemohla samospráva
zvládnout sama. K těmto státům však Česká republika nepatří.

České republice přináší problémy již sám způsob, jímž se
zákonodárce rozhodl vymezit samostatnou působnost obce. Jde
o způsob, který sice obsahuje výčet většího množství činností
(nadto ještě jen demonstrativní výčet), čímž jakoby zákonodárce
opticky a kvantitativně posílil samostatnost obcí, nepokusil se
však o kvalitativní vymezení a upřesnění kritérií, jež by obcím
umožnila ne-li definovat, pak alespoň odhadnout, kde jsou meze
jejich samostatné kompetence ve vztahu k působnosti přenesené
anebo k činnostem z působnosti obcí vyloučeným. Tím se stává, že
se obce hromadně a úporně vrhají do úprav, které pak přednostové
okresních úřadů neméně hromadně a úporně dešifrují jako
záležitosti, přesahující hranice samostatné působnosti obcí.

V této otázce stojí decentralizovaný demokratický stát
středoevropského typu, jímž je i Česká republika, před složitou
úlohou: zároveň spočívá na "centrálním" (ústavním) katalogu
základních práv a na zákony vymezených možnostech tato práva
omezit, současně se však snaží definovat i okruh tzv. samostatné
působnosti obcí, která - pokud neporušuje zákon - je mimo
ingerenci státní správy. Tato definice samostatné působnosti může
být velmi obecná (např. "záležitosti místního významu, mohou-li
být ve vlastní odpovědnosti a samostatně zvládnuty místním
společenstvím", jak je tomu např. v Německu). Zákonodárce stojí
však před složitější úlohou, pokusí-li se vydefinovat detailně
výčet samostatné působnosti obcí (jak je tomu v § 14 a § 17 našeho
zákona o obcích), neboť zcela přesný a vyčerpávající výčet této
působnosti není možný již z toho důvodu, že nelze státní správu
a samosprávu věcnými výčty oddělit. Tradiční statický poměr mezi
státní správou a samosprávou se totiž ve složité moderní
společnosti přeměnil v dynamický funkční vztah, založený na
společenství úkolů a na kooperaci namísto rozdělení úkolů
a konkurenci. Je třeba poznamenat, že tento fenomén není pouze
českým specifikem, ale obecným důsledkem hospodářského
a sociálního vývoje v zemích, ve kterých po odstranění absolutismu
se samospráva vyvíjela postupně cestou decentralizace shora.

V důsledku toho při každém pokusu o věcnou delimitaci
samosprávy a státní správy vystupuje do popředí nedostatek
samotného pojmového a významového vymezení ústavního principu
samosprávy ("věcí samosprávy" dle čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR).
Tento nedostatek pak ztěžuje ochranu ústavního pojmu samosprávy,
který má svůj smysl a obsah zasluhující ochrany na základě
principu proporcionality, a to případně i proti vůli zákonodárce
tam, kde by zákon narušoval obsah tohoto principu v jeho podstatě.
Kritériem však sotva může být věcný výpočet čl. 14 zákona
o obcích. Mnohem spíše je třeba uvážit, že záležitostmi místní
působnosti mají být pouze takové věci, které svými kořeny tkví
právě v místním společenství a mají k němu specifický vztah za
předpokladu, že mhou být místním společenstvím ve vlastní
odpovědnosti a samostatně zvládnuty.

Protože v České republice převládá stále
organizačně-technický výčet věcné působnosti namísto pojmového
vymezení samosprávy a protože pak věcným výpočtem nelze samosprávu
a státní správu oddělit, je přirozené, že předmětem zákonných
úprav zavazujících též obce a případně i vymykajících se jejich
působnosti, jsou i záležitosti, jež jsou jinak obecným výčtem
v § 14 zákona o obcích jejich samostatné působnosti svěřeny.
V pečlivě vypracovaném návrhu přednostky Okresního úřadu v S.na
zrušení obecně závazné vyhlášky města S. z 26. 6. 1997 je zevrubně
uvedena dlouhá řada zákonů a zákonných ustanovení, s nimiž se
napadená vyhláška dostala do rozporu.

Důvodem jejího zrušení je rozpor uvedených ustanovení s čl.
104 odst. 1 a 3 Ústavy ČR, dle něhož zastupitelstva mohou vydávat
obecně závazné vyhlášky pouze v mezích své působnosti stanovené
zákonem, přičemž tyto vyhlášky musí být v souladu se zákony
a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány
státní správy k jejich provedení (§ 16 odst. 2 zákona ČNR č.
367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších změn a doplnění).
Vzhledem k tomu, že obecně závazná vyhláška města S. z 26. 6.
1997 upravovala záležitosti přesahující rámec samostatné
působnosti obcí, aniž k tomu byla zákonem zmocněna, došlo též
k porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. V této souvislosti Ústavní
soud upozorňuje na svou dosavadní judikaturu, z níž vyplývá, že
účel a funkci obecně závazných vyhlášek nelze spatřovat v pouhé
volné reprodukci zákonů, týkajících se úkolů státní správy, či
dokonce v normování této oblasti (sp. zn. Pl. ÚS 16/97 z 30. 9.
1997).

Proto Ústavní soud po přezkoumání námitek přednostky
Okresního úřadu v S. jejímu návrhu v plném rozsahu vyhověl
a z výše uvedených důvodů, specifikovaných blíže u rozboru
jednotlivých ustanovení vyhlášky, zrušil ustanovení kapitoly II,
dále odstavců 2, 3 a 4 kapitoly třetí, kapitoly IV, odstavce 2
kapitoly V, 1. odstavce kapitoly VI., jakož i té části textu
odstavce druhého, jež zní "a na pozemku Církve českobratrské
evangelické na nábřeží P. B., ve které vydává pověření farnost
uvedené církve", a dále odstavce třetího, pátého a šestého této
kapitoly, kapitoly VII a odstavců 1, 2 a 3 kapitoly osmé.

K tomu Ústavní soud dodává: Z textu napadené vyhlášky města
S. - podobně jako již i v jiných případech - vyplývá, že se obec
snaží vlastní vyhláškou regulovat věci a postihovat činnosti,
které jsou regulovány anebo postihovány na základě zákona
o přestupcích. V takových případech obce jakoby suplují nečinnost
státu tam, kde měl stát zasáhnout. U vědomí, že vyhláška sama
o sobě nemůže být všelékem je třeba v případech, jež se týkají
práv a povinností, upravených přímo zákony, mnohem spíše
iniciativně požadovat a prosazovat dodržování zákonných požadavků
a užití zákonem stanovených sankcí u těch, kteří jsou k tomu
zákonem pověřeni a neuhýbat případné nečinnosti státu vytvářením
svých vlastních náhradních instrumentárií.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 24. listopadu 1998