I.ÚS 355/97 — Označení žalovaného ve správním soudnictví; způsobilost Policie České republiky být účastníkem řízení

Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátě ve věci ústavní
stížnosti J. W., zastoupeného advokátkou JUDr. R. J. , proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 29. 5. 1997, sp. zn. 24 Co
266/97, a proti usnesení Okresního soudu v Kladně ze dne 10. 4.
1997, sp. zn. 9 C 5/97, takto:

Odůvodnění

V záhlaví označeným usnesením Okresní soud v Kladně zastavil
řízení, v němž stěžovatel žaloval 1) Policii ČR, Okresní
ředitelství, Dopravní inspektorát v Kladně a 2) Policii ČR, Správu
Středočeského kraje, Dopravní inspektorát v Praze. Touto žalobou
se domáhal zrušení rozhodnutí o přestupku, vydaného Policií ČR,
Okresním ředitelstvím Dopravním inspektorátem v Kladně, č.j.
ORKD-2024/DI-96, ze dne 15. 11. 1996, ve znění rozhodnutí Policie
ČR, Správy Středočeského kraje, Dopravní inspektorát Praha 1 ze
dne 19. 12. 1996, č.j. PSC-898/PDS-DS-96.

V odůvodnění usnesení okresní soud uvedl, že žaloba směřovala
proti subjektu, který nemá způsobilost být účastníkem řízení,
neboť prý Policie ČR není právnickou osobou ve smyslu ustanovení
§ 18 odst. 2 písm. d) občanského zákoníku a ani podle zákona č.
283/1991 Sb., o Policii ČR. Proto Okresní soud v Kladně - jak již
bylo uvedeno - řízení podle ustanovení § 104 odst. 1 občanského
soudního řádu (dále jen "o.s.ř.") zastavil.

Krajský soud v Praze napadeným usnesením citované usnesení
Okresního soudu v Kladně potvrdil.

V odůvodnění tohoto usnesení konstatoval, že Policie ČR (ani
žádná z jejích organizačních složek) není právnickou osobou
a zákon jí proto nepřiznává ani způsobilost být účastníkem řízení
před soudem. Způsobilost mít práva a povinnosti jakož
i způsobilost být účastníkem řízení má ve věcech týkajících se
Policie ČR stát, tzn. Česká republika. Jménem České republiky
jedná v těchto věcech příslušný státní orgán, jímž je Ministerstvo
vnitra.

Procesní způsobilost Policie ČR údajně nevyplývá ani z její
pravomoci rozhodovat o přestupcích, neboť úkolem Policie je sice
podle zákona č. 283/1991 Sb. i projednávání přestupků, pokud tak
stanoví zvláštní zákon § 2 odst. 1 písm. k), nicméně "o přiznání
způsobilosti být účastníkem řízení tento zákon ani v souvislosti
s plněním uvedeného úkolu Policií ČR nehovoří". Pasivní legitimace
Policie ČR prý nevyplývá ani z ustanovení § 246 odst. 3 o.s.ř.,
které upravuje věcnou příslušnost okresního soudu ve správním
soudnictví.

Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítá, že odůvodnění
odvolacího soudu vychází z nesprávného posouzení věci, čímž mu
byla odňata možnost jednat před soudem. Podle ustanovení § 19
o.s.ř. má totiž způsobilost mít práva a povinnosti rovněž ten,
komu ji zákon výslovně přiznává. Podle ustanovení § 250 odst. 4
cit. zákona je přiznáno právo účastníka i správnímu orgánu, který
rozhodl v posledním stupni ve správním řízení. Policie ČR, Správa
Středočeského kraje, Dopravní inspektorát Praha, je oprávněna jako
správní orgán rozhodovat o daných přestupcích podle ustanovení §
54 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve spojení s ustanovením
§ 58 odst. 1 zákona č. 71/1967, správního řádu. Je prý proto
"naprosto nemožné, aby v takovém případě byla účastníkem řízení
Česká republika, zastoupená příslušným orgánem, protože sám stát
nemá právo v řízení o přestupcích vydávat rozhodnutí, která by
zavazovala osoby stíhané pro přestupek a navíc mu ukládala za
takový přestupek tresty".

Z uvedených důvodů se stěžovatel domnívá, že napadenými
usneseními obou obecných soudů bylo porušeno jeho základní právo
podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")
a podle čl. 4 Ústavy ČR. Prohlásil, že souhlasí s tím, aby bylo od
ústního jednání před Ústavním soudem upuštěno.

Protože stěžovatel současně s ústavní stížností podal
i dovolání, vyčkal Ústavní soud výsledku dovolacího řízení.
Nejvyšší soud ČR usnesením ze dne 24. 6. 1998, sp. zn. 20 Cdo
63/98, řízení o podaném dovolání zastavil, neboť při rozhodování
o žalobách podle hlavy druhé části páté o.s.ř., proti rozhodnutí
soudu, jenž rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
není přípustný opravný prostředek podle o.s.ř. a proto také proti
takovému soudnímu rozhodnutí není přípustné dovolání. "Na uvedeném
nemůže nic změnit ani okolnost, že odvolací soud svou funkční
příslušnost k projednání odvolání posoudil nesprávně." Protože
tedy Nejvyšší soud ČR shledal neodstranitelný nedostatek podmínky
řízení (funkční příslušnosti) a řízení o dovolání zastavil.

Ústavní soud požádal o vyjádření k ústavní stížnosti Krajský
soud v Praze a Okresní soud v Kladně.

Krajský soud v Praze se k ústavní stížnosti nevyjádřil, pouze
sdělil, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.

Okresní soud v Kladně uvedl, že Policie ČR není právnickou
osobou a zákon jí nepřiznává ani způsobilost být účastníkem řízení
před soudem. V této souvislosti odkázal i na stanovisko pléna
Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 1. 1997 (Plsn 2/96). Jménem České
republiky jedná ve věcech Policie ČR především Ministerstvo vnitra
ČR. Okresní soud se ztotožnil i s odůvodněním napadeného usnesení
Krajského soudu v Praze, nicméně prý o odvolání nemělo být
rozhodováno, neboť zákon proti rozhodnutí soudu prvního stupně
nepřipouštěl opravný prostředek, což mělo být uvedeno i v poučení
o opravném prostředku v usnesení okresního soudu.

Proto okresní soud navrhl, aby byla ústavní stížnost
odmítnuta a sdělil, že na ústním jednání před Ústavním soudem
netrvá.

Ústavní soud shledal, že podstatou ústavní stížnosti je
stěžovatelova námitka, že obecné soudy v daném případě neměly
řízení zastavit, nýbrž se měly jeho žalobou zabývat věcně. Okresní
a krajský soud naopak dospěly k závěru, že stěžovatel podal žalobu
proti subjektu, který nemá způsobilost být účastníkem řízení, a že
se tedy jedná o neodstranitelný nedostatek podmínky řízení ve
smyslu ustanovení § 104 odst. 1 o.s.ř., pro který bylo nutno
řízení zastavit.

Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, proti kterému
rozhodnutí ústavní stížnost ve skutečnosti směřuje a zda v daném
případě byl Krajský soud v Praze vůbec oprávněn rozhodovat
o odvolání proti citovanému usnesení Okresního soudu v Kladně.
V této věci se Ústavní soud ztotožňuje s právním názorem
Nejvyššího soudu ČR, který v citovaném usnesení konstatoval, že
proti rozhodnutí soudu, jenž rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, není přípustný opravný prostředek podle o.s.ř.
Je tedy zřejmé, že k projednání takového opravného prostředku
funkčně příslušný soud neexistoval.

Na druhé straně však nelze přehlédnout, že Okresní soud
v Kladně v citovaném usnesení (resp. v jeho poučení) výslovně
uvedl, že "proti tomuto usnesení lze podat odvolání do 15 dnů ode
dne jeho doručení ke Krajskému soudu v Praze prostřednictvím soudu
zdejšího" a stěžovateli proto není možno přičítat k tíži, pokud za
těchto okolností odvolání skutečně podal a pokud se jím krajský
soud meritorně zabýval a rozhodl o něm.

Ústavní soud dále - jak již bylo uvedeno - musel tedy
posoudit, zda ústavní stížnost směřuje toliko proti citovanému
usnesení Krajského soudu v Praze (tzn. proti rozhodnutí, mylně
považovanému za - po právu existující - rozhodnutí o posledním
prostředku k ochraně práva) nebo i proti citovanému usnesení
Okresního soudu v Kladně. Stěžovatel totiž při formulaci petitu
ústavní stížnosti - na jedné straně - navrhuje vyhovět ústavní
stížnosti, "směřující proti pravomocnému usnesení Krajského soudu
v Praze" a toto rozhodnutí zrušit, nicméně na jiném místě označuje
za protiústavní "usnesení Krajského soudu v Praze, ve spojení
s rozsudkem Okresního soudu v Kladně" a na přední straně ústavní
stížnosti dokonce navrhuje, "aby toto usnesení (poznámka: usnesení
Krajského soudu v Praze) bylo ve spojení s usnesením Okresního
soudu v Kladně zrušeno".

Za této situace dospěl Ústavní soud dospěl k závěru, že
ústavní stížnost ve své podstatě směřuje jak proti v záhlaví
uvedenému usnesení Krajského soudu v Praze, tak i proti
předcházejícímu usnesení Okresního soudu v Kladně. Z tohoto
pohledu ji také dále posuzoval. Ústavní soud si je totiž vědom
skutečnosti, že pokud by ústavní stížnosti vyhověl a zrušil toliko
napadené usnesení Krajského soudu v Praze, mohla by vzniknout
právně nepřehledná situace, neboť krajský soud by se pravděpodobně
odmítl podaným odvoláním z důvodu funkční nepříslušnosti meritorně
zabývat a na situaci stěžovatele by se tak fakticky nic nezměnilo.
Tím by byla ústavní stížnost, jakožto prostředek ochrany ústavně
zaručených základních práv a svobod stěžovatele, zjevně
neefektivní.

Po zodpovězení těchto základních otázek se Ústavní soud
zabýval věcnou podstatou ústavní stížnosti. V této souvislosti
odkazuje na svoji ustálenou judikaturu, podle níž z hlediska
ustanovení § 43 odst. 2 o.s.ř. žaloba má mít (i s poučením soudu,
je-li toho třeba) takové náležitosti, aby mohla být podkladem pro
jednání ve věci samé. Není věcí soudu, aby žalobce poučoval
o hmotném právu a tedy ani v otázce věcné legitimace. Soud však má
žalobce poučit ve věci správného označení účastníků řízení, a to
i tehdy, je-li žalován někdo, kdo nemá způsobilost být účastníkem
řízení. Poučení soudem tam, kde je možno věc posoudit spíše jako
omyl žalobce, jestliže má na mysli jeden a týž subjekt, je tedy
plně namístě (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 74/94, sv. 3, str.
298-299 a nález sp. zn. I. ÚS 388/97, sv. 10, str. 63).

Ústavní soud nemá důvod odchylovat se od této ustálené
judikatury ani v souzené věci. Nelze totiž přehlédnout, že i když
Policie ČR není právnickou osobou (srov. k tomu blíže citované
stanovisko pléna Nejvyššího soudu ČR Plsn 2/96), jsou její útvary
podle ustanovení § 54 zákona o přestupcích příslušné k projednání
přestupků spáchaných porušením právních předpisů o bezpečnosti
a plynulosti silničního provozu v prvním stupni a odvolacím
orgánem je správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal (§ 58 odst. 1 správního řádu),
tedy rovněž příslušný orgán Policie ČR. Podle ustanovení § 250
odst. 4 o.s.ř. je u rozhodnutí správního orgánu vydaného ve
správním řízení žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním
stupni, neboť ve správním soudnictví soudy přezkoumávají zákonnost
rozhodnutí orgánů veřejné správy (§ 244 odst. 1 o.s.ř.). Přitom
správní úřad není eo ipso osobou v právním smyslu a z hlediska
veřejnoprávního si jej lze představit také jako výčet určitých
pravomocí. Žalobce proto určuje nikoliv osobu, nýbrž nositele
těchto pravomocí (srov. Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád
- komentář, 2. vydání, Praha, 1996, str. 721).

Jestliže tedy v souzené věci - za uvedené značně sporné
právní situace - okresní soud bez náležitého poučení navrhovatele
zastavil řízení, neboť dospěl k závěru, že žalovaný nemá
způsobilost být účastníkem řízení, a krajský soud toto rozhodnutí
potvrdil, bylo tím porušena základní právo stěžovatele na soudní
ochranu, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.

Proto Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhověl a napadená
usnesení Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Kladně
zrušil.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 8. března 2000