Pl.ÚS 9/94 — Nabývání státního občanství ČR státními občany SR - právo opce občanů zaniknuvší ČSFR

Ústavní soud České republiky

rozhodl v plénu o návrhu skupiny
46 poslanců Parlamentu České republiky na zrušení § 6, § 11, § 12
odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a, c) a § 18a písm. a, b) zákona č.
40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České
republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb. t a k t o :

O d ů v o d n ě n í

I.
Dne 14.4.1994 obdržel Ústavní soud České republiky návrh
skupiny 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
na zahájení řízení o zrušení ustanovení § 6, § 11, § 12 odst. 3,
§ 18 odst. 1 písm. a, c) a § 18a písm. a, b) zákona č. 40/1993
Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve
znění zákona č. 272/1993 Sb. Protože podání návrhu splnilo
podmínky uvedené v § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
a návrh byl přípustný podle § 66 téhož zákona, zahájil Ústavní
soud řízení a požádal Parlament České republiky, aby se v zákonné
lhůtě k návrhu písemně vyjádřil. Podle ust. § 42 odst. 3 a § 69
zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaslal tento předmětný
návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně. Předseda Poslanecké
sněmovny potvrdil stanovisko Poslanecké sněmovny vyjádřené jejím
hlasováním. Uvedl, že smyslem přijatého zákona je - vzhledem ke
vzniku samostatného státu - České republiky, upravit nově institut
státního občanství a řešit ho komplexně. Poukazuje na to, že zákon
vychází ze zásady, podle které by každý občan měl mít pouze jedno
státní občanství, kdy takováto právní úprava existuje v mnoha
dalších státech Evropy a není nová ani v našem právním řádu. Dále
zdůrazňuje zásadu, že každý občan by měl mít možnost za dodržení
zákonem stanovených podmínek nabýt nebo pozbýt státní občanství
České republiky. Proto vedle stanovení podmínek bylo třeba co
možná nejpřesněji stanovit důvody, ze kterých je možné některé
podmínky pro státní občanství prominout. Ve vztahu ke státním
občanům Slovenské republiky obsahuje potom zákon zvláštní postup,
který umožňuje při splnění stanovených podmínek nabytí státního
občanství České republiky. Přijatá novela zákona pak řeší situace
vzniklé aplikací zákona, kdy ze získaných poznatků vyplynulo, že
některá ustanovení zákona mohou být určitými skupinami občanů
pokládána za příliš tvrdá. Závěrem uvádí, že přijatý zákon se úzce
váže na vznik samostatného Českého státu, obsahuje kompletní
právní úpravu státního občanství v souladu s mezinárodně
chráněnými lidskými právy a základními svobodami. Ve svém
vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
zároveň potvrdil z hlediska ustanovení obsaženého v § 68 odst. 2
zák. č. 182/1993 Sb., že zákon č. 40/1993 Sb. byl schválen
potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny dne 29.12.1992
a zákon č. 272/1993 Sb. byl stejným způsobem schválen dne
12.10.1993. Oba zákony byly podepsány příslušnými ústavními
činiteli a byly řádně vyhlášeny.

Podle § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. soudce zpravodaj
vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny příslušné
tisky v souvislosti s projednáváním uvedených zákonů (Česká
národní rada, 1992, VII. volební období, tisk č. 208,
Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 1993, I. volební období, tisk
č. 473), obsahující projevy jednotlivých poslanců k předloze
zákona.

Pro získání přehledu o praktickém uplatnění, příp. dopadu
zákona č. 40/1993 Sb. a zákona č. 272/1993 Sb., vyžádal soudce
zpravodaj také zprávu od Ministerstva vnitra ČR o počtu osob,
kteří zvolili státní občanství České republiky prohlášením ve
smyslu ust. § 6 zák. č. 40/1993 Sb., příp. kolik jich bylo
neúspěšných, dále potom zprávu o počtu udělených výjimek
Ministerstvem vnitra z hlediska ust. § 11, § 12 odst. 3
citovaného zákona a jejich skladbě a konečně i o sdělení, kolik
občanů SR požádalo o státní občanství ČR z hlediska ust. § 18
odst. 1 písm. a, c) cit. zákona a z hlediska ust. § 18a odst. 1
písm. a, b) zák. č. 272/1993 Sb., a kolik takových žadatelů
státní občanství České republiky obdrželo.

Ze zprávy Ministerstva vnitra, a to vrchního ředitele
II. sekce, plyne, že Ministerstvo vnitra a okresní úřady vyřídily
v období 1992 až červen 1994 cca 319 tis. podání týkajících se
státního občanství České republiky. Z hlediska ust. § 6 odst. 1
zák. č. 40/1993 Sb. zpráva uvádí, že se jedná o zcela výjimečné
případy, a to maximálně v počtu 10 osob za období 1993, 1994, kdy
jde o osoby, které měly k 31.12.1992 občanství ČSFR, ale narodily
se v cizině, nikdy nežily v ČR ani v SR a ani jejich rodiče před
odchodem do ciziny neměli pobyt v České nebo Slovenské republice.
Vzhledem k těmto skutečnostem proto nebylo možné podle zák.
č. 39/1969 Sb. určit, že jsou státními občany České republiky
a nebylo možné ani určit podle zák. č. 206/1968 Sb., že jde
o občany Slovenské republiky.

Co se týče případů, kdy byla Ministerstvem vnitra prominuta
podmínka stanovená v § 11 a § 12 odst. 3 zák. č. 40/1993 Sb.,
zpráva uvádí, že evidence v tomto směru není vedena a vzhledem
k počtu žádostí a rozsahu zjišťování požadovaných údajů je
nereálné ji zpracovat. Pouze pokud jde o prominutí složení
státoobčanského slibu podle § 12 odst. 3 cit. zákona se uvádí ve
zprávě, že toto ustanovení se užívá zcela ojediněle a složení
tohoto slibu je promíjeno jen osobám přestárlým a osobám
zdravotně postiženým.

Ohledně případů využití volby státního občanství ČR státními
občany SR se ve zprávě praví, že tato volba probíhala do
30.6. letošního roku a dosud bylo kladně vyřízeno cca 319 tis.
podání. Takto nabylo státního občanství České republiky podle
zák. č. 39/1969 Sb. (t.j. žádosti podané koncem roku 1992)
65 tis. osob, podle § 18, § 18a zák. č. 40/1993 Sb., ve znění
zákona č. 272/1993 Sb., t.j. volbou občanství, 240 tis. osob
a podle § 19 a § 7 zák. č. 40/1993 Sb., ve znění zák.
č. 272/1993 Sb., t.j. udělením, 14 tis. osob. Současně bylo
vydáno cca 100 zamítavých rozhodnutí ve věci udělení nebo volby
občanství České republiky. Z těchto skutečností je zřejmé, že
naprosté většině občanů Slovenské republiky, kteří požádali
o české občanství bylo vyhověno, neboť podmínky pro volbu
a udělení občanství splnili.

II.
Z obecného hlediska lze státní občanství definovat jako
časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby
a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla
nezrušitelný, na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná
práva a povinnosti, spočívající zejména v právu fyzické osoby na
ochranu ze strany státu na jeho území i mimo ně, v právu pobytu
na jeho území a na právu účasti na jeho správě veřejných
záležitostí. Povinností občana je především věrnost státu,
závazek k jeho obraně, výkon určitých funkcí, ke kterým je
povolán, a dodržování právních předpisů státu i mimo jeho území.
Konkrétní obsah státního občanství je určen zákonodárstvím
jednotlivého svrchovaného státu. Je výsostným právem státu
určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní
občanství.

Státní občanství je jednoznačně institutem vnitrostátního
práva, ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do
vnitřních věcí státu. Avšak důsledky státního občanství mají
dopad i navenek vzhledem k tomu, že státní občanství zaručuje
fyzické osobě, která je jeho nositelem, ochranu i na území jiného
státu. V takovém případě samozřejmě může dojít ke střetu zájmů
a institut státního občanství se tak dostává i do pozornosti
mezinárodního práva. Mezinárodní aplikace uznání státního
občanství v každém jednotlivém případě musí být založena na
národním právu dotčeného státu, rozhodnutí státu o udělení svého
vlastního občanství nemusí být mezinárodně přijímáno bez otázek.
V případě Nottebohm Mezinárodní soudní dvůr judikoval, že "stát
nemůže očekávat, že pravidla (upravující získání státního
občanství), která zakotví, mají nárok na uznání jiným státem,
pokud nejedná v souladu s všeobecným cílem právního závazku
státního občanství podle něhož je jedinec v "genuine"
(opravdovém) spojení se státem, který chrání své občany proti
jiným státům." (ICJ Rep, 1955 s. 23). Jinými slovy
z mezinárodního pohledu nemusí být akceptován jiným státem případ
udělení státního občanství fyzické osobě, která není v blízkém
vztahu ke státu udělujícímu občanství. I když rozhodnutí
Mezinárodního soudního dvora zavazuje jen státy, které jsou
účastny sporu, lze z pohledu obecného mezinárodního práva
konstatovat, že s výjimkou aplikace některých mezinárodních
smluvních závazků (úprava udělení občanství včetně stanovení
kategorií osob, jimž může být občanství uděleno, podmínek
a postupu udělování státního občanství, které musejí tyto fyzické
osoby splnit), je záležitostí každého státu, který je určuje
samostatně (Nottebohm case, ICJ Rep, 1955, s. 20).

III.
V souvislosti s ust. § 6 zák. č. 40/1993 Sb. navrhovatelé
namítají jeho rozpor s článkem 1. ústavního zákona ČNR
č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR.
Ustanovení § 6 cit. zákona upravuje způsob nabytí státního
občanství ČR prohlášením, a to osobami, které k 31.12.1992 byly
státními občany ČSFR, ale nebylo možné určit ani občanství ČR ani
občanství SR. Podle názorů navrhovatelů formulace § 6 cit. zákona
připouští, aby podle něj české státní občanství pouhým
prohlášením nabyli cizí státní příslušníci. Dále uvádějí, že
"k 1.1.1969 a k 31.12.1992 tedy bylo vyloučeno, aby někdo byl
československým státním občanem a nebyl zároveň státním občanem
České (nebo Slovenské) republiky. Neexistovala množina
jednotlivců, kteří by byli československými státními občany,
a kteří by nebyli zároveň českými nebo slovenskými státními
občany." Toto tvrzení však neobstojí. Ustanovení § 6 cit. zákona
totiž není ve svém znění aplikovatelné na cizince (tedy osoby
s cizí státní příslušností), protože základní podmínkou pro
použití tohoto ustanovení je státní občanství ČSFR existující
k 31.12.1992. V úvahu by připadala pouze taková právní situace,
kdyby státní občan ČSFR byl současně i státním občanem jiného
státu (tedy bipolita). Z hlediska ust. § 6 cit. zákona však
nepřipadá v úvahu námitka cizího státního občanství, protože toto
ustanovení neobsahuje nové nabytí státního občanství udělením
cizinci, kdy musí být splněna podmínka propuštění z původního
státního svazku, ale pouze potvrzení existujícího původního
státního občanství ČSFR a jeho transformaci ve státní občanství
České republiky. Existence druhého (cizího) státního občanství
není v daném případě rozhodující.

Důležité je však odpovědět na otázku, zda ke dni 31.12.1992
mohly existovat fyzické osoby, které byly státními občany ČSFR,
aniž bylo určeno jejich státní občanství ČR nebo SR. Rozborem
předchozích právních úprav ohledně nabývání a pozbývání státního
občanství lze bez pochyby dospět k závěru, že takový právní stav
byl reálně možný. Institut státního občanství České socialistické
republiky byl konstituován zákonem č. 39/1969 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství České socialistické republiky.
Podle § 2 odst. 1 cit. zákona byl státním občanem republiky ten,
který měl k 1.1.1969 státní občanství Československé
socialistické republiky, jestliže se narodil na území České
socialistické republiky. Podle § 2 odst. 2 cit. zákona byl
státním občanem ČSR i státní občan ČSSR, který se narodil
v cizině, jestliže byl k 1.1.1969 přihlášen k trvalému pobytu na
území ČSR, eventuálně jestliže před odchodem do ciziny měl on,
anebo jeho rodiče na území ČSR poslední trvalý pobyt. Zákon
č. 39/1969 Sb. však obsahuje i ustanovení (ve svém § 3), řešící
situaci fyzických osob, které měly státní občanství ČSSR, ale
státní občanství (České republiky nebo Slovenské republiky)
nebylo možné určit. Uvedený právní stav, tedy existence státního
občanství ČSSR, aniž by bylo možno určit státní občanství ČSR
nebo SSR, mohl reálně existovat, neboť státní občanství národní
republiky se tvořilo v r. 1969 dodatečně. Podle předchozích
právních úprav (zák. č. 194/1949 Sb.) se státní občanství
nabývalo narozením na území Československé republiky z rodičů,
kteří jsou občany (základní způsob - § 1 odst. 1 cit. zákona),
a to i tehdy, jestliže dle § 1 odst. 1 cit. zákona se dítě
narodilo v cizině byli-li otec i matka občany Československé
republiky. Za této podmínky mohla fyzická osoba mít
československé občanství (podle zák. č. 39/1969 Sb. i státní
občanství ČSSR a následně i ČSFR), ale nebyly splněny i podmínky
trvalého pobytu u ní ani u rodičů. I u těchto rodičů totiž mohlo
československé státní občanství vzniknout "zděděním" po předcích.
Podle ust. § 3 zák. č. 39/1969 Sb. mohly tyto fyzické osoby nabýt
státního občanství ČSR prohlášením. Toto prohlášení je však
právem fyzické osoby, v daném případě státního občana ČSSR,
nikoliv jeho povinností. Současně nutno ovšem zdůraznit, že
citovaná právní úprava nestanovila žádnou lhůtu pro výkon tohoto
práva a nestanovila ani právní následky pro případné nevyužití
daného práva. Z těchto skutečností lze potom snadno vyvodit, že
právo prohlášením nabýt státní občanství ČSR bylo stanoveno jako
právo časově neomezené a plynutím času nezanikající. Je tedy
zřejmé, že může existovat právní stav, kdy fyzická osoba má
státní občanství ČSSR (a posléze i ČSFR) a současně nemá státní
občanství ČR nebo SR, a kdy za současného práva tedy může
prohlášením určit, zda jeho národní občanství je vázáno k České
nebo Slovenské republice. Tuto právní úpravu potom beze zbytku
převzal i zákon č. 40/1993 Sb.

Nelze proto souhlasit s tvrzením navrhovatelů, že
prohlášením podle § 6 zák. č. 40/1993 Sb. může státní občanství
České republiky nabýt kterýkoliv cizinec. Vždy musí být vyjádřena
vazba na původní stát (ČSR, ČSSR, ČSFR) a tato vazba musí být
nepřetržitá a trvající i z hlediska zásady cives origo facit.
V rámci prohlášení se nezkoumá otázka eventuálně jiného státního
občanství, které mohla fyzická osoba získat, protože se zde
vychází z právního základu existence státního občanství ČSFR a je
pouze konkretizováno občanství nově vzniklé České republiky.
Podmínka propuštění z jiného státoobčanského svazku, jak již
řečeno výše, není zkoumána, protože se zde nejedná o nově
udělované občanství. Nutno též připomenout, že zpráva
Ministerstva vnitra ČR potvrdila, že se jedná o zcela výjimečné
případy (maximálně 10 osob v průběhu jednoho roku).

Z uvedených skutečností potom nelze nijakým způsobem
dovodit, že ustanovení § 6 zák. č. 40/1993 Sb. je v rozporu
s ustanovením článku 1 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb.,
protože k 1.1.1969 i k 31.12.1992 existoval právní stav, který
umožňoval podle § 3 zák. č. 39/1969 Sb. státním občanům ČSSR
s časově neomezeným právem zvolit si prohlášením státní občanství
České socialistické republiky.

IV.
Návrh skupiny poslanců dále směřuje proti ust. § 11 a § 12
odst. 3 zák. č. 40/1993 Sb., která jsou podle navrhovatelů
v rozporu s ustanovením čl. 67 odst. 1 Ústavy ČR a uvádějí, že
podle tohoto ustanovení na vrcholné úrovni ve věcech výkonu
státní moci odpovídá vláda, nikoliv Ministerstvo vnitra. Dále
uvádějí, že jde o rozpor s ustanovením čl. 2 odst. 2, čl. 9
odst. 2 Ústavy ČR a čl. 1, čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod s tím, že státní moc musí sloužit všem občanům v souladu
s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu bez
vázanosti na nějakou výlučnou ideologii nebo náboženské vyznání
a při respektování rovnosti všech lidí v právech.

V ustanovení § 11 zákona č. 40/1993 Sb. je obsaženo právo
Ministerstva vnitra prominout
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. a) cit. zákona (tedy
nepřetržitý trvalý pobyt alespoň po dobu 5 let na území
republiky), pokud jsou splněny další podmínky uvedené v § 11
odst. 1 písm. a) až f), tedy narození na území ČR nebo žije na
území ČR nepřetržitě alespoň 10 let nebo měl v minulosti
státní občanství ČR, příp. státní občanství ČSFR nebo byl
nezrušitelně osvojen státním občanem ČR, a nebo jeho manžel
(manželka) je státním občanem ČR),
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. b) cit. zákona (tedy
propuštění ze státního svazku jiného státu) při splnění dalších
podmínek uvedených v § 11 odst. 2 cit. zákona (tedy má-li
žadatel na území ČR nepřetržitý trvalý pobyt alespoň po dobu
5 let, pokud právní předpisy státu, jehož je žadatel občanem,
neumožňují propuštění ze státního svazku nebo pokud tento stát
odmítá vydat doklad o propuštění žadatele ze státního svazku),
- podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. d) cit. zákona (tedy
znalost českého jazyka) v případech hodných zvláštního zřetele.

V ustanovení § 12 odst. 3 cit. zákona je pak obsaženo právo
Ministerstva vnitra prominout složení státoobčanského slibu.


Návrh skupiny poslanců namítá, že "výkon tohoto práva byl
svěřen do výlučné a od vlády izolované pravomoci Ministerstva
vnitra a nebyla zákonem upravena možnost přezkoumání zákonnosti
jeho rozhodnutí v těchto věcech, což je porušením ustanovení
čl. 2 odst. 1, čl. 67 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle nichž musí státní moc být
vykonávána hierarchickým způsobem tak, aby za ni v nejvyšší
úrovni odpovídala vláda a aby sloužila všem občanům v souladu se
všemi podstatnými náležitostmi demokratického právního státu
(čl. 9 odst. 2 Ústavy). Při rozhodování o udělování státního
občanství je prioritní veřejný zájem, který je vymezen dělbou
státní moci (čl. 2 Ústavy) a demokratickými hodnotami, a který
nesmí být diktován ideologickými ani náboženskými motivy (čl. 2
odst. 1 Listiny) ani individuálními zájmy jen některých fyzických
osob (čl. 1 Listiny o rovnosti lidí v právech)".

Žádný z výše uvedených článků Ústavy nebo Listiny základních
práv a svobod není napadenými ustanoveními v § 11, § 12 odst. 3
zák. č. 40/1993 Sb. porušen a v tomto směru nebyla určena či
prokázána souvislost. Je conditio sine qua non každé demokratické
vlády, že rozhodování o řadě odborných otázek svěřuje svým členům
a jejich úřadům, a to i z hlediska běžné a nutné dělby práce.
Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (§ 67 odst. 1 Ústavy).
Ostatní orgány výkonné moci jsou tak vládě přirozeně podřízeny.
Ministerstva jsou vládou řízena nejen prostřednictvím právních
předpisů jako obecně závazných normativních aktů, ale
i prostřednictvím interních normativních instrukcí
a individuálních aktů (§ 21 zák. ČNR č. 2/1969 Sb., podle kterého
se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí ústavními
a ostatními zákony a usneseními vlády). Zákon č. 2/1969 Sb. také
vztah ministerstva a vlády výslovně vyjadřuje v § 28 odst. 1,
podle kterého "činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje
vláda ČR". Vláda je současně jako vrcholný orgán výkonné moci
jejím představitelem i ve vztahu k Poslanecké sněmovně.
Ministerstva zpracovávají na svých úsecích otázky svěřené do
jejich působnosti a ve stanovených oblastech státní politiky je
předkládají vládě jako celku k projednání. Ta s nimi v podobě
obecných dokumentů a zpráv nebo v podobě zákonodárné iniciativy
vystupuje před Poslaneckou sněmovnou.

Nositelem ústavně politické odpovědnosti za činnost
ministerstva je příslušný ministr, který je v tomto směru
kontrolován běžnými prostředky parlamentní demokracie jako jsou
interpelace (článek 53 odst. 1, 2 Ústavy), citační právo
Poslanecké sněmovny a jejích orgánů nebo vyšetřovací komise
(čl. 30, čl. 38 odst. 2 Ústavy). Dalším kontrolním mechanismem,
kterým je sledována činnost a volán k ústavněprávní odpovědnosti
ministr je i možnost jeho odvolání z funkce. Podle čl. 74
Ústavy ČR tento kontrolní mechanismus přísluší předsedovi vlády
(návrh na odvolání ministra) a prezidentovi republiky (odvolání
samotné). Z těchto skutečností potom jednoznačně plyne, že
činnost ministerstva jako orgánu státní správy, kterému je
zákonem (a je bezpochybné, že zákonem č. 40/1993 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství ČR, ve znění zák. č. 272/1993 Sb.,
se tak stalo - čl. 79 odst. 1 Ústavy) svěřena pravomoc
k udělování státního občanství, je podrobena všem postupům, které
jsou běžné v systémech parlamentních demokracií, může být těmito
prostředky kontrolována a také může být vyvozena ústavně právní
odpovědnost příslušného ministra, pokud při své činnosti porušuje
stanovená pravidla chování.

Tvrzení, že udělování českého státního občanství bylo
svěřeno do výlučné a od vlády izolované pravomoci Ministerstva
vnitra, tedy neodpovídá skutečnosti.

Vzhledem k uvedenému lze mít za to, že ustanovení § 11,
§ 12 odst. 3 zák. č. 40/93 Sb. nejsou v rozporu s těmi
ustanoveními Ústavy a Listiny jak uvádí navrhovatel a nebyla
prokázána ani souvislost mezi tvrzením navrhovatele a porušením
uvedených ustanovení.

V.
Návrh skupiny poslanců se konečně dotýká i ustanovení § 18
odst. 1, písm. a, c) a § 18a písm. a, b) zák. č. 40/1993 Sb., ve
znění zák. č. 272/1993 Sb., kdy uvedená ustanovení upravují volbu
státního občanství ČR státními občany Slovenské republiky.

Podle ustanovení § 18 citovaného zákona měl občan Slovenské
republiky do 30.6.1994 právo zvolit státní občanství ČR, jestliže
splňoval podmínky stanovené v odstavci 1 písm. a až c). Tyto
podmínky zahrnovaly
- nepřetržitý trvalý pobyt na území ČR alespoň po dobu 2 let,
- propuštění ze státního svazku Slovenské republiky,
- bezúhonnost (nebyl v posledních 5 letech pravomocně odsouzen
pro úmyslný trestný čin).

V § 18a cit. zákona je potom upraveno nabytí státního
občanství ČR volbou občanů SR, kteří se narodili na jejím území
do 31.12.1939 a jejichž rodiče nebo alespoň jeden z nich se
narodili na území ČR nebo dosáhli nejpozději v r. 1993 věku 60
let za současného splnění dvou podmínek, a to
- nepřetržitého trvalého pobytu na území ČR po dobu alespoň
2 let,
- bezúhonnosti (nebyl v posledních 5 letech pravomocně odsouzen
pro úmyslný trestný čin).
Podle návrhu skupiny poslanců jsou tato ustanovení
diskriminační povahy proto, že stanoví občanům SR, kteří původně
byli také státními občany ČSFR, zvláštní podmínky pro získání
státního občanství ČR, tedy podmínky, které předchozí
zákonodárství společného státu neznalo. Má tak být v rozporu
s ust. čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech, podle něhož jsou si všichni lidé rovni a mají obecné
právo na stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci
z jakýchkoliv důvodů.

Úvodem k této problematice nutno zdůraznit, že po vzniku
československé federace byla provedena právní úprava na úseku
státního občanství čl. 5 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., ve
znění zák. č. 125/1970 Sb., v zákoně č. 165/1968 Sb., o zásadách
nabývání a pozbývání státního občanství, v zákoně ČNR č.
39/1969 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České
republiky, ve znění zákonného opatření předsednictva ČNR č.
124/1969 Sb., a v zákoně SNR č. 206/1968 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství Slovenské republiky. Text čl. 5
ústavního zákona č. 143/1968 Sb. vycházel z principu prvotnosti
státního občanství České republiky nebo Slovenské republiky
(přičemž státní občan každé republiky je zároveň občanem
Československé republiky), novela tohoto článku provedená
ústavním zákonem č. 125/1975 Sb. již deklaruje, že československé
státní občanství je jednotné a každý československý občan je
zároveň občanem České republiky nebo Slovenské republiky, toto
ustanovení mělo být konkretizováno zákony obou republik. Tak se
nestalo a v teorii i praxi převažovaly názory, že republikové
státní občanství je prvotní. Dále článek obsahoval zmocnění, že
zásady nabývání a pozbývání státního občanství republiky stanoví
zákon Federálního shromáždění. Tím se stal zákon č. 165/1968 Sb.,
který stanovil kritéria pro určení, kteří českoslovenští občané
jsou občany České republiky, a kteří občany Slovenské republiky,
dále stanovil, že nabytím (pozbytím) státního občanství České
republiky nebo Slovenské republiky se nabývá (pozbývá) současně
i občanství československé a určil, že dosavadní občan jedné
republiky, který nabyl občanství druhé republiky (např. volbou
nebo udělením) pozbyl státní občanství druhé republiky. Tato
právní úprava vycházela ze zásady, že fyzická osoba může být
občanem vždy jen jedné republiky, ke ztrátě státního občanství
jedné republiky tak docházelo automaticky okamžikem nabytí
státního občanství druhé republiky.

V zákonech č. 39/1969 Sb. a 206/1968 Sb. byly stanoveny
podrobnosti pro určení občanství České republiky a Slovenské
republiky dosavadních občanů unitárního státu, podmínky pro volbu
občanství jedné republiky občanem druhé republiky (kdy volbu bylo
možné provést do 31.12.1969), způsoby nabývání a pozbývání
občanství republiky. Po uplynutí lhůty pro volbu občanství České
republiky mohl státní občan Slovenské republiky požádat o udělení
státního občanství České republiky a musel splňovat pouze
podmínky trvalého pobytu v České republice, jejíž splnění bylo
možné prominout. Jakmile mu bylo uděleno občanství České
republiky, pozbyl automaticky občanství Slovenské republiky
a nepředkládal proto doklad o propuštění ze svazku Slovenské
republiky.

V souvislosti s předpokládaným rozdělením České a Slovenské
Federativní Republiky nutno připomenout, že byly hledány cesty
pro co možná nejjednodušší a nejrychlejší řešení otázky státního
občanství. Vycházelo se z principu předcházení vzniku dvojího
státního občanství a zabránění vzniku bezdomovectví. Vycházelo se
ze zásady, že změna dosavadního státního občanství fyzické osoby
je možná jen na základě jejího vlastního projevu vůle. Vycházelo
se ze skutečnosti, že k 31.12.1992 byl každý občan ČSFR občanem
České nebo Slovenské republiky. Optimálním se jevilo přijetí
dvoustranné smlouvy mezi Českou a Slovenskou republikou, jejíž
návrh byl zpracován i českou stranou předložen. Smlouva vycházela
z následujících zásad:
- fyzické osoby, které měly k 31.12.1992 státní občanství jedné
republiky, jsou státními občany této republiky i od 1.1.1993,
- umožnit provedení volby občanství České republiky dosavadnímu
občanovi Slovenské republiky a naopak (pro volbu se stanovila
lhůta 6 měsíců a podmínkou byl 3letý trvalý pobyt na území
republiky, jejíž občanství si fyzická osoba volí,
- nabytím státního občanství jedné smluvní strany se automaticky
pozbývá státní občanství druhé smluvní strany,
- předcházení vzniku dvojího státního občanství u dětí, u kterých
je jeden z rodičů občanem jedné smluvní strany a druhý státním
občanem druhé smluvní strany, kdy rodičům se umožňovalo
provedení volby státního občanství pro dítě a zároveň se
stanovila kritéria pro určení státního občanství jen jedné
smluvní strany pro dítě, nebyla-li volba občanství rodiči
provedena.

Z uvedené zprávy Ministerstva vnitra, a to vrchního ředitele
II. sekce, tak plyne, že by se maximálně zjednodušil postup při
získání státního občanství jedné smluvní strany občanem druhé
smluvní strany a současně by se předešlo i vzniku dvojího
státního občanství a bezdomovectví. Z téže zprávy potom plyne, že
slovenská strana tento návrh neakceptovala a přiklonila se
k možnosti dvojího státního občanství.

Česká republika proto řešila otázku nabývání státního
občanství České republiky vnitrostátním předpisem, kterým je
zákon č. 40/1993 Sb., ve znění zák. č. 272/1993 Sb., kde je
obsažena zásada předcházení vzniku dvojího státního občanství
a zamezení vzniku bezdomovectví. Takto bylo navázáno na právní
úpravu platnou na území ČSFR a vycházeno ze skutečnosti, že
obdobné zásady jsou uplatněny i v právních předpisech jiných
evropských států.

Státní občané Slovenské republiky, kteří do 31.12.1992
nepodali žádost o udělení státního občanství České republiky,
mohli nabýt státní občanství České republiky podle zák. č.
40/1993 Sb., ve znění zák. č. 272/1993 Sb., a to
a) volbou občanství podle § 18 a § 18a (do 30.6.1994),
b) udělením podle § 19 do 30.6.1994,
c) udělením podle § 7 (tento způsob není časově omezen).


Zmíněný způsob nabývání občanství byl omezen lhůtami, a to
podle § 18 a § 19 zák. č. 40/1993 Sb., kdy toto prohlášení mohlo
být učiněno nejpozději do 31. prosince 1993 a následně
i nařízením vlády ČR č. 337/1993 Sb. ze dne 15.12.1993, kdy tyto
lhůty byly prodlouženy do 30. června 1994. Ústavním zákonem č.
542/1992 Sb. došlo k 31.12.1992 k zániku České a Slovenské
Federativní Republiky jako samostatného státu a dnem 1.1.1993
vznikly dva nové samostatné státy, které bez pochyby mají
svrchovanou pravomoc upravovat své vnitřní záležitosti. Takovou
vnitřní záležitostí je samozřejmě i nabývání státního občanství.
Lze plně souhlasit s tvrzením navrhovatele, že státní občané
Slovenské republiky se zánikem společného státu stali na území
České republiky cizinci (samozřejmě i naopak). Ovšem tvrzení, že
k zániku ČSFR a tedy i státního občanství došlo bez přímo
projevené vůle státních občanů ČSFR a v nezjištěném počtu případů
proti jejich vůli, je za dané situace neopodstatněné
a spekulativní. Naopak nutno zdůraznit, že dnem vzniku
samostatných států, a to České a Slovenské republiky, se státní
občané jednoho státu dostávají do postavení cizince na území
státu druhého. Česká republika jako samostatný stát může tedy
stanovit podmínky pro nabytí občanství zcela nezávisle na právní
úpravě jiného státu (Slovenské republiky). Toto právo bylo
vyjádřeno přijetím zákona č. 40/1993 Sb., ve znění zák.
č. 272/1993 Sb., ve kterém mimo jiné bylo stanoveno i nabytí
státního občanství cizincem. Neobstojí tvrzení navrhovatele, že
v případě státního občana Slovenské republiky nejde o cizince
a neobstojí ani tvrzení, že volba vyvolaná zánikem federálního
státního občanství může podmiňovat pouze subjektivní vůle občana
a jeho tzv. objektivní vztah k území. Právě tento vztah musí být
odpovídajícím způsobem vyjádřen (tedy vztah k ČR), a to nejen
k území, ale musí být i objektivizován k ČR jako takové. Právě
toto vyjádření je obsaženo v podmínkách, za kterých bylo lze
státní občanství ČR nabýt. Znovu nutno opakovat, že každý
suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých lze získat
jeho občanství. Tvrzení navrhovatele, že jestliže nebylo
bezúhonností podmíněno trvání duálního státního občanství ČSFR
a ČR, že tedy tomu nemůže tak být i nyní, je irelevantní.
Nejsou stanovena dodatečně zákonná omezení na právní stav
a skutečnosti, které nastaly před nabytím účinnosti nového
zákona, ale ke dni jeho účinnosti a dále do budoucna. Jak již
řečeno, při volbě státního občanství ČR státními občany SR nutno
vycházet obecně z režimu, kterému podléhají v souvislosti
s občanstvím právě cizinci jako takoví. Podmínky stanovené
v těchto směrech pro občany SR jsou jiné a právě pro ně
příznivější. To samozřejmě z hlediska minulého soužití v rámci
společného státu a společenských, pracovních i rodinných vazeb,
které se za tu dobu vytvořily, obecně tedy z důvodů, které lze
veskrze označit za humánní. Ani v této oblasti však nelze
uvažovat voluntaristicky. Stanovené podmínky jsou přiměřené
nastalé situaci, dostatečně objektivizují vztah k České republice
a nejsou nikterak diskriminující. K těmto podmínkám je potom na
místě uvést následující: k pojmu trvalý pobyt se dle názoru
Ústavního soudu jedná o faktické vyjádření trvalého pobytu a tedy
o trvalý pobyt nikoliv ve smyslu evidenčním - přihlášení se
k trvalému pobytu na příslušném úřadě - ale ve smyslu faktickém.
Trvalým pobytem je třeba takto rozumět pobyt v místě stálého
bydliště člověka, to jest zpravidla v místě, kde má rodinu,
rodiče, byt nebo zaměstnání a v němž se také zdržuje s úmyslem
zdržovat se zde trvale ( v souladu s rozhodnutím Vrchního soudu
v Praze sp. zn. 3 Cdo 76/93). Dvouletý trvalý pobyt jako podmínka
pro volbu občanství byl stanoven i s ohledem na zákon SNR č.
206/1968 Sb., který jako podmínku pro udělení občanství Slovenské
republiky občanovi České republiky stanovil dvouletý pobyt na
území Slovenska. V době přijímání zákona o nabývání občanství
České republiky tento zákon SNR ještě platil a proto v souladu se
zásadou vzájemnosti lze tuto lhůtu považovat za přiměřenou. Je na
místě připomenout, že i v případě kratšího trvalého pobytu mohlo
Ministerstvo vnitra státní občanství České republiky žadateli
udělit podle § 19 nebo podle § 7 zák. č. 49/1993 Sb. K otázce
pravomocného odsouzení pro úmyslný trestný čin v posledních 5
letech je nutno zdůraznit, že se jedná o trestný čin úmyslný
(nikoliv tedy nedbalostní) a v této souvislosti nutno uvést
i s ohledem na důvodovou zprávu k přijatým zákonům o státním
občanství České republiky, že pokud jde o osoby, které byly
pravomocně odsouzeny pro úmyslný trestný čin, budou splňovat
shora uvedenou podmínku pro udělení státního občanství České
republiky po zahlazení svého odsouzení soudem. V souladu
s trestním zákonem a trestním řádem se pak na tyto osoby pohlíží
jako na osoby, které nebyly odsouzeny a ve výpisu z rejstříku
trestů se již odsouzení neuvádí. Nutno také dodat, že např.
drobné krádeže jsou zpravidla projednávány jako přestupek,
u trestného činu krádeže se jedná o protiprávní jednání, kterým
si pachatel přivlastnil cizí věc větší hodnoty. Určité
zvláštnosti plynoucí ze zániku federace tak byly zohledněny právě
v dočasném zvláštním režimu určeném pro možnost volby státního
občanství ČR. Poněkud výhodnější podmínky volby, stanovené pro
skupinu občanů SR, kteří se zdržují v cizině a před odchodem do
ciziny měli trvalé bydliště na území ČR, je nutno chápat znovu
jako humánní gesto, které respektuje možné rodinné a jiné obecně
lidské vazby, které tito občané mohou k ČR mít. Je samozřejmě
nadbytečné zmiňovat se o možnostech těchto emigrantů získat
občanství ČR v době předchozího režimu. K této skutečnosti nutno
dále uvést, že tyto osoby se zdržují mimo území České republiky
v naprosté většině případů více než 5 let, a tak nemohly být
odsouzeny na území České republiky (rejstřík trestů vede pouze
odsouzení, ke kterému došlo na území České republiky)
a vyžadování takového dokladu od cizozemských orgánů se jeví
problematické, neboť některé státy takový doklad fyzické osobě
nevydávají a i v případech, kdyby byl výpis předložen by bylo
obtížné posoudit charakter trestné činnosti, kdy další problémy
by zjevně nastaly, kdy takováto osoba by žila ve více státech.
Nelze tedy v těchto souvislostech hovořit o diskriminaci určité
skupiny osob. Pokud vůbec, pak tedy pouze o diskriminaci
v pozitivním smyslu, tedy že cizincům - občanům SR bylo právní
úpravou přiznáno výhodnější postavení než cizincům - občanům
jiných států mimo SR nebo apolitům, jako důsledek úpravy práv při
rozdělení státu z hlediska mezinárodního práva.

Z hlediska praktického stavu, jak plyne z uvedené zprávy
Ministerstva vnitra, občané Slovenské republiky, kteří nepodali
žádost o udělení občanství České republiky a měli trvalý pobyt
v České republice k 31.12.1992 a tento pobyt trvá, mohou podat
žádost o povolení trvalého pobytu v České republice. Tito
žadatelé nepředkládají doklady stanovené pro jiné cizince, ale
pouze prokáží zápisem v občanském průkazu trvalý pobyt a prokáží
občanství Slovenské republiky. Právní postavení občanů Slovenské
republiky s trvalým pobytem v České republice je téměř shodné
s postavením občana České republiky. Za tím účelem bylo uzavřeno
mezi Českou a Slovenskou republikou přes 40 mezinárodních smluv,
ze kterých stejně jako z dalších právních předpisů plyne, že
např. právo na bezplatné vzdělání, zdravotní péči, dávky
v nezaměstnanosti, sociální dávky apod. jsou vázány na trvalý
pobyt a nikoliv na státní občanství. S institutem státního
občanství České republiky je spojeno volební právo, právo
vykonávat některá zaměstnání (soudci, vojáci, státní zástupci),
branná povinnost.

Je konečně na místě připomenout, že Česká republika není
vázána právní úpravou státního občanství ČSFR vzhledem k tomu, že
tento institut zánikem ČSFR zanikl také. Ústavním zákonem ČNR
č. 4/1993 Sb., který nabyl účinnosti dnem 31.12.1992, byly
převzaty právní předpisy platné před vznikem ČR, nelze však
použít ustanovení podmíněná toliko existencí ČSFR a příslušností
ČR k ní. Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního
občanství, nabyl účinnosti dnem 1.1.1993 a v § 28 bod 1, 2 zrušil
původní právní úpravu, tedy zákon ČNR č. 39/1969 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství České socialistické republiky, ve
znění zákona ČNR č. 92/1990 Sb. a zákon č. 165/1968 Sb.,
o zásadách nabývání a pozbývání státního občanství.

S ohledem na uvedené skutečnosti dospěl Ústavní soud
k závěru, že ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a
písm. a, b) zák. č. 40/1993 Sb., ve znění zák. č. 272/1993 Sb.,
nejsou v rozporu s ust. článku 26 Mezinárodního paktu
o občanských a politických právech jak uvádí navrhovatel a nebyla
prokázána ani souvislost mezi tvrzením navrhovatele a porušením
uvedeného ustanovení.

P o u č e n í :

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 13. září 1994

O D L I Š N É S T A N O V I S K O

Soudců JUDr. V. Č. a JUDr. P. V. k nálezu Ústavního soudu ze
dne 13. 9. 1994, kterým byl zamítnut návrh skupiny poslanců na
zrušení některých ustanovení zákona č. 40/1993 Sb. o nabývání
a pozbývání státního občanství ČR, ve znění zák. č. 272/1993 Sb.,
podané podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním
soudu.
Podepsaní soudci zastávají stanovisko, že návrhu skupiny
poslanců v bodě, ve kterém se dožadovali zrušení ustanovení § 18
odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona č. 40/1993 Sb.
o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky ve
znění zákona č. 272/1993 Sb., mělo být vyhověno, a to z těchto

d ů v o d ů :
I.
Ústava České republiky v článku I prohlašuje Českou republiku
za demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám
člověka a občana. Kromě toho se Ústava ve svém preambuli hlásí
k tradicím československé státnosti, což, mimo jiné, je vyjádřeno
i převzetím právního řádu bývalého státu a částečně i jeho
symbolů. Přihlásila se tedy k myšlenkám, podle kterých mělo být
Československo stabilizujícím demokratickým útvarem ve střední
Evropě, založeným na humanistických principech a na principech
demokracie. Preambule Ústavy zdůrazňuje občanský a nikoliv
národní princip nového státu.

Stát, který chce být demokratickým právním státem musí nutně
uznat povinnost svého ústavního sebeomezení, neboť k tomuto pojmu
nezbytně přináleží uznání nadstátního původu základních lidských
práv, tedy uznání autonomie člověka a občanské společnosti. Pro
stát, na rozdíl od občana, nemůže platit, že dovoleno je vše, co
není výslovně zapovězeno.

V souvislosti se zánikem společného státu tedy Česká
republika výslovně deklarovala ve své Ústavě, že se cítí být
pokračovatelkou československé státnosti. Tato státnost pak není
pouhou abstrakcí, ale její obsah je a byl naplňován konkrétními
subjekty, tedy především občany tohoto státu. Dalo by se proto
očekávat, že zákon, který na tuto Ústavu bezprostředně navazuje,
a který upravuje nejen nabývání a pozbývání státního občanství
ČR, ale který také obsahuje zvláštní ustanovení v souvislosti se
zánikem ČSFR, bude výše zmíněné principy a ideová východiska vůči
bývalým občanům společného státu respektovat. Takový postup by se
dal očekávat o to více, jestliže Ústava Slovenské republiky,
stojící spíše na principu národním a ve své preambuli společnou
československou státnost opomíjející, je realizována zákonem,
který osobám, které byly k 31. 12. 1992 státními občany ČSFR, ale
nebyly státními občany Slovenské republiky, umožňuje volbu
občanství SR bez jakýchkoliv podmínek (§ 3 zákona č. 40/1993
Zb.).

II.
Nepochybně nelze nic namítat proti tvrzení, že Česká
republika jako samostatný stát může stanovit podmínky pro nabytí
občanství zcela nezávisle na právní úpravě jiného státu, tedy
i na právní úpravě Slovenské republiky. Názor podepsaných soudců
však je ten, že u občanů ČSFR bylo toto občanství občanstvím de
facto prioritním, a to především v právním vědomí občanů státu.
Z mezinárodně-právního hlediska pak bylo občanstvím jediným.
Kritéria transformace státního občanství pro občany federace,
kteří byli občany Slovenské republiky by tedy měla být výrazně
jiná, než kritéria pro nabytí občanství cizinci. Tvrzení, že
úprava obsažená v ustanovení § 18 resp. 18a zákona č. 40/1993 Sb.
výrazně jiná a zvýhodňující skutečně je, je nepřesvědčivé.
Zmíněná ustanovení zařazená do části třetí nazvané "Zvláštní
ustanovení o státním občanství České republiky v souvislosti se
zánikem ČSFR", jsou v podstatě zvláštní jen svým názvem. Jedinou
"výhodou", kterou tato ustanovení skýtají občanům Slovenské
republiky žijícím na území České republiky oproti skutečným
cizincům, je snížení délky nepřetržitého trvalého pobytu z pěti
let na dva roky, resp. byly odstraněny určité tvrdosti pro starší
občany (dodatečně připojený § 18a). Stanovené podmínky tedy
rozhodně nezakládají opční právo, jehož zakotvení by se dalo
očekávat u státu, který si dal do vínku principy a právní
kontinuitu tak, jak jsou zmíněny v odst. I. tohoto stanoviska.
Lze souhlasit s názorem skupiny poslanců, že těmito ustanoveními
byly zavedeny diskriminační podmínky pro získání státního
občanství bývalými státními občany ČSFR, kteří se tak v části své
původní vlasti stali cizinci. Dodatečně byla stanovena zákonná
omezení na právní stav a skutečnosti, které nastaly a existovaly
před nabytím účinnosti zákona č. 40/1993 Sb. Navíc byla tato
práva omezena způsobem, který z těžko pochopitelných důvodů ani
není stejný pro všechny občany Slovenské republiky. Za
diskriminující lze především považovat, že ti občané Slovenské
republiky, kteří svůj vztah k nově vzniklé České republice mohli
doložit dlouhodobým trvalým pobytem na jejím území, mají pro
získání občanství podmínky nejméně výhodné. Pouze na ně se totiž
vztahuje, tak jako na skutečné cizince, neprominutelná podmínka
pětileté beztrestnosti, která se nevyžaduje pro ty slovenské
občany, kteří trvale žijí v cizině a před odchodem do ciziny měli
trvalý a časově nevymezený pobyt na území České republiky.
Podstatně výhodnější podmínky, přesněji čisté právo opce, pak
platí pro bývalé občany ČSFR, u kterých není možné určit
občanství některé z republik (§ 6 zák. č. 40/1993 Sb.). Podepsaní
soudci zastávají názor, že princip volby státního občanství tak,
jak je upraven v § 6 předmětného zákona, je standardním řešením
ve státě, který chce být demokratickým právním státem a který se
upřímně hlásí k tradicím československé státnosti. Jakákoliv
úprava pod tento standard je diskriminující.

V Brně 16. září 1994

JUDr. V. Č.

JUDr. P. V.