Obecný komentář č. 27 (1999) Svoboda pohybu (Výbor OSN pro lidská práva)

Dodatek
Obecný komentář č. 27 (67)*
Obecný komentář přijatý Výborem pro lidská práva podle čl. 40 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech

Svoboda pohybu (článek 12)

1. Svoboda pohybu je nezbytnou podmínkou svobodného rozvoje člověka. Jak při posuzo-vání zpráv a sdělení států, které jsou smluvní stranou paktu, často ukazuje praxe výboru, svoboda pohybu se vzájemně ovlivňuje s několika dalšími právy zakotvenými v paktu. Kromě toho výbor ve svém obecném komentáři č. 15 („postavení cizinců podle paktu“, 1986) poukázal na zvláštní vazbu mezi články 12 a 13^1.
   
   
2. Přípustná omezení, která lze na práva chráněná podle článku 12 uvalit, nesmějí zbavit zásadu svobody pohybu účinnosti, musí být nutná, jak je stanoveno v čl. 12 odst. 3, a mu-sí být v souladu s ostatními právy uznanými v paktu.
   
   
3. Státy, které jsou smluvní stranou paktu, by měly ve svých zprávách předložit výboru pří-slušné vnitrostátní právní předpisy a správní a soudní praxi týkající se práv chráněných tímto článkem s přihlédnutím k otázkám, kterými se zabývá tento obecný komentář. Musí rovněž obsahovat informace o prostředcích, které jsou k dispozici v případě omezení těchto práv.

Svoboda pohybu a svoboda zvolit si místo pobytu (odstavec 1)

4. Každý, kdo se oprávněně nachází na území určitého státu, má na tomto území právo svo-body pohybu a svobody zvolit si místo pobytu. Občané státu se v zásadě vždy nacházejí na území tohoto státu oprávněně. Otázka, zda se cizinec nachází na území státu „oprávně-ně“, se řídí vnitrostátními právními předpisy, které mohou vstup cizince na území státu podrobit omezením, pokud jsou v souladu s mezinárodními závazky státu. V této souvis-losti výbor rozhodl, že cizinec, který vstoupil na území státu protiprávně, ale jehož status byl legalizován, musí být pro účely článku 12 považován za osobu, která se na daném území nachází oprávněně². Pokud se osoba nachází na území státu oprávněně, musí být každé omezení jejích práv zaručených v čl. 12 odst. 1 a 2 i jakékoli zacházení odlišné od zacházení se státními příslušníky odůvodněny pravidly stanovenými v čl. 12 odst. 3³. Je proto důležité, aby Státy, které jsou smluvní stranou paktu, ve svých zprávách uvedli, za jakých okolností v tomto ohledu zacházejí s cizinci odlišně od svých státních příslušníků a jak toto odlišné zacházení odůvodňují.

5. Právo svobody pohybu se vztahuje na celé území státu, včetně všech částí federálních států. Podle čl. 12 odst. 1 mají osoby právo pohybovat se z jednoho místa na druhé a usa-dit se na místě, které si zvolí. Výkon tohoto práva nesmí záviset na konkrétním účelu nebo důvodu, pro který se osoba rozhodne pohybovat nebo zůstat na určitém místě. Veškerá omezení musí být v souladu s odstavcem 3.

6. Stát, který je smluvní stranou paktu, musí zajistit, aby práva zaručená v článku 12 byla chráněna před zásahy nejen ze strany veřejné moci, ale i soukromých subjektů. V případě žen je tato povinnost ochrany obzvlášť důležitá. S čl. 12 odst. 1 je například neslučitelné, aby právo ženy svobodně se pohybovat a zvolit si bydliště bylo právními předpisy nebo praxí podmíněno rozhodnutím jiné osoby, včetně osoby blízké.

7. S výhradou ustanovení čl. 12 odst. 3 zahrnuje právo na pobyt na místě na určitém území podle vlastní volby ochranu před všemi formami nuceného vnitřního vysídlení. Brání rovněž tomu, aby bylo osobám znemožněno vstoupit na vymezenou část území nebo v ní pobývat. Zákonné zadržování se však konkrétněji týká práva na osobní svobodu a spadá pod článek 9 paktu. Za určitých okolností se mohou články 12 a 9 uplatnit společně⁴.

Svoboda svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní (odstavec 2)

8. Svoboda opustit území státu nesmí být podmíněna žádným konkrétním účelem nebo do-bou, po kterou se jednotlivec rozhodne pobývat mimo danou zemi. Vztahuje se tedy na cesty do zahraničí i na odchod do emigrace. Stejně tak je součástí právní záruky právo jednotlivce zvolit si stát určení. Vzhledem k tomu, že působnost čl. 12 odst. 2 není ome-zena na osoby, které se nacházejí na území státu oprávněně, má i cizinec, který je v souladu s právem vyhoštěn ze země, právo zvolit si stát určení, pokud s tím daný stát souhlasí⁵.

9. Aby mohl jednotlivec užívat práv zaručených v čl. 12 odst. 2, jsou povinnosti uloženy jak státu pobytu, tak státu státní příslušnosti⁶. Vzhledem k tomu, že k cestování do zahraničí jsou obvykle zapotřebí příslušné doklady, zejména cestovní pas, musí právo opustit zemi zahrnovat i právo získat potřebné cestovní doklady. Vydávání cestovních pasů je obvykle v pravomoci státu, jehož je osoba státním příslušníkem. Pokud stát odmítne vydat cestovní pas nebo prodloužit jeho platnost státnímu příslušníkovi s bydlištěm v zahraničí, může tím tuto osobu zbavit práva opustit zemi pobytu a odcestovat jinam⁷. Stát nemůže oprávněně tvrdit, že by se jeho občan mohl vrátit na jeho území bez cestovního pasu.

10. Praxe států často ukazuje, že právní předpisy a správní opatření mají nepříznivý vliv zejména na právo opustit vlastní zemi. Je proto nanejvýš důležité, aby státy, které jsou smluvní stranou paktu, předložily zprávu o všech omezeních práva na opuštění území vy-plývajících z právních předpisů nebo praxe, která uplatňují jak na státní příslušníky, tak na cizince, aby výbor mohl posoudit soulad těchto pravidel a postupů s čl. 12 odst. 3. Státy, které jsou smluvní stranou paktu, by měly do svých zpráv zahrnout rovněž informace o opatřeních, která ukládají sankce mezinárodním dopravcům, kteří na jejich území dopra-vují osoby bez požadovaných dokladů, pokud tato opatření porušují právo opustit jinou zemi.

Omezení (odstavec 3)

11. Ustanovení čl. 12 odst. 3 stanoví mimořádné okolnosti, za nichž mohou být práva podle odstavců 1 a 2 omezena. Toto ustanovení opravňuje stát omezit tato práva pouze za úče-lem ochrany národní bezpečnosti, veřejného pořádku (ordre public), veřejného zdraví ne-bo morálky a práv a svobod druhých. Aby byla omezení přípustná, musí být stanovena zákonem, musí být v demokratické společnosti nutná pro ochranu těchto cílů a musí být v souladu se všemi ostatními právy uznanými v paktu (viz bod 18 níže).

12. Zákon musí sám stanovit podmínky, za kterých lze práva omezit. Zprávy států by proto měly uvádět právní normy, na nichž jsou omezení založena. Omezení, která nejsou stano-vena zákonem nebo nejsou v souladu s požadavky uvedenými v čl. 12 odst. 3, by poru-šovala práva zaručená odstavci 1 a 2.

13. Při přijímání zákonů, které stanoví omezení povolená podle čl. 12 odst. 3 by se státy měly vždy řídit zásadou, že omezení nesmí zasahovat do podstaty práva (srov. čl. 5 odst. 1); vztah mezi právem a omezením, mezi normou a výjimkou nelze převracet. Zákony, které povolují uplatňování omezení, by měly stanovit přesná kritéria a nesmí osobám pověře-ným jejich prováděním poskytovat neomezený prostor pro uvážení při rozhodování.

14. Z čl. 12 odst. 3 jasně vyplývá, že nestačí, aby omezení sloužila přípustným účelům, ale musí být rovněž nutná k jejich ochraně. Omezující opatření musí být v souladu se zásadou přiměřenosti; musí být vhodná k dosažení své ochranné funkce; musí být nejméně zasa-hujícím nástrojem z těch, kterými lze dosáhnout požadovaného výsledku; a musí být při-měřená chráněnému zájmu.

15. Zásadu přiměřenosti musí zohlednit nejen zákon, který omezení stanoví, ale také správní a soudní orgány při jeho uplatňování. Státy by měly zajistit, aby veškerá řízení týkající se výkonu nebo omezení těchto práv byla rychlá a aby byly uvedeny důvody pro uplatnění omezujících opatření.

16. Státy často neprokázaly, že uplatňování jejich zákonů omezujících práva zakotvená v čl. 12 odst. 1 a 2 je v souladu se všemi požadavky uvedenými v čl. 12 odst. 3. Uplatnění omezení v každém jednotlivém případě musí být založeno na jasných právních důvodech a musí splňovat kritérium nutnosti a požadavky přiměřenosti. Tyto podmínky by nebyly splněny například tehdy, pokud by bylo jednotlivci zabráněno opustit zemi pouze z toho důvodu, že zná „státní tajemství“, nebo pokud by bylo jednotlivci zabráněno cestovat v rámci země bez zvláštního povolení. Na druhou stranu by tyto podmínky mohly být splněny omezením přístupu do vojenských zón z důvodu národní bezpečnosti nebo ome-zením svobody usadit se v oblastech obývaných komunitami původních obyvatel nebo menšin⁸.

17. Hlavním zdrojem obav jsou rozmanité právní a byrokratické překážky, které zbytečně narušují plné požívání práva na svobodu pohybu, opuštění země, včetně vlastní, a pobytu jednotlivce. Pokud jde o právo svobody pohybu v rámci země, kritizoval výbor ustanove-ní, která vyžadují, aby jednotlivci žádali o povolení ke změně bydliště nebo o souhlas or-gánů místní správy místa, kam se chtějí přestěhovat, i průtahy při vyřizování těchto pí-semných žádostí. Praxe států ukazuje ještě bohatší škálu překážek, které ztěžují opuštění země, zejména pro jejich vlastní státní příslušníky. Mezi tato pravidla a postupy patří mi-mo jiné nedostatečný přístup žadatelů k příslušným orgánům a nedostatek informací týka-jících se požadavků; požadavek použití zvláštního formuláře, prostřednictvím kterého lze získat příslušné doklady k žádosti o vydání cestovního pasu; nutnost doporučujících pro-hlášení od zaměstnavatelů nebo rodinných příslušníků; přesný popis trasy cesty; vydávání cestovních pasů pouze po zaplacení vysokých poplatků, které výrazně převyšují náklady na službu poskytovanou správním orgánem; nepřiměřené průtahy při vydávání cestovních dokladů; omezení pro společné cestování rodinných příslušníků; požadavek na složení re-patriační zálohy nebo zpáteční letenky; požadavek na pozvání od cílového státu nebo od osob, které v něm žijí; obtěžování žadatelů, například fyzickým zastrašováním, zadrže-ním, ztrátou zaměstnání nebo vyloučením jejich dětí ze školy, včetně vyloučení z vysoké školy; odmítnutí vydat cestovní pas, neboť žadatel údajně poškozuje dobré jméno země. S ohledem na tuto praxi by státy, které jsou smluvní stranou paktu, měly zajistit, aby všechna jimi uložená omezení byla plně v souladu s čl. 12 odst. 3.

18. Uplatňování omezení přípustných podle čl. 12 odst. 3 musí být v souladu s ostatními prá-vy zaručenými v paktu a se základními zásadami rovnosti a zákazem diskriminace. Bylo by tedy jasným porušením paktu, pokud by práva zakotvená v čl. 12 odst. 1 a 2 byla omezována jakýmkoliv rozlišováním, například podle rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení. Při posuzování zpráv států výbor několikrát zjistil, že opatření, která brání ženám ve volném pohybu nebo opuštění země tím, že vyžadují souhlas nebo doprovod mužské osoby, představují porušení článku 12.

Právo vstoupit do své vlastní země (odstavec 4)

19. Právo osoby vstoupit do své vlastní země uznává zvláštní vztah osoby k této zemi. Toto právo zahrnuje různé aspekty. Znamená i právo zůstat ve své vlastní zemi. Zahrnuje nejen právo na návrat po opuštění vlastní země; může rovněž opravňovat osobu k prvnímu pří-jezdu do země, pokud se narodila mimo ni (například pokud je tato země státem, jehož je osoba státním příslušníkem). Právo na návrat je nesmírně důležité pro uprchlíky usilující o dobrovolnou repatriaci. Znamená rovněž zákaz nucených přesunů obyvatelstva nebo hromadného vyhošťování do jiných zemí.

20. Znění čl. 12 odst. 4 nerozlišuje mezi státními příslušníky a cizinci („nikdo“). Osoby oprávněné k výkonu tohoto práva lze tedy určit pouze výkladem významu slovního spojení „vlastní země“⁹. Rozsah pojmu „vlastní země“ je širší než pojem „země státní příslušnosti“. Neomezuje se pouze na státní příslušnost ve formálním smyslu, tj. státní příslušnost získanou narozením nebo udělením; zahrnuje přinejmenším i jednotlivce, kterého vzhle-dem k jeho zvláštním vazbám nebo nárokům ve vztahu k dané zemi nelze považovat za pouhého cizince. Tak by tomu bylo například v případě státních příslušníků země, kteří byli zbaveni své státní příslušnosti v rozporu s mezinárodním právem, a jednotlivců, jejichž země státní příslušnosti byla začleněna do jiného státního útvaru, jehož státní příslušnost jim byla odepřena. Znění čl. 12 odst. 4 navíc umožňuje širší výklad, který by mohl zahrnovat i další kategorie osob s dlouhodobým pobytem, mimo jiné osoby bez stát-ní příslušnosti, které byly svévolně zbaveny práva získat státní příslušnost k zemi, kde takto dlouhodobě pobývají. Vzhledem k tomu, že za určitých okolností mohou vést k vytvoření úzkých a trvalých vazeb mezi osobou a zemí jiné faktory, měly by státy, které jsou smluvní stranou paktu, do svých zpráv zahrnout informace o právech osob s trvalým pobytem na návrat do země pobytu.

21. V žádném případě nesmí být osoba svévolně zbavena práva na vstup do své země. Odkaz na pojem svévole má v této souvislosti zdůraznit, že se vztahuje na veškerou činnost státu, zákonodárnou, správní i soudní; zaručuje, že i zásahy stanovené zákonem by měly být v souladu s ustanoveními, cíli a záměry paktu a měly by být v každém případě přiměřené konkrétním okolnostem. Výbor má za to, že existuje jen málo okolností, pokud vůbec ně-jaké, za kterých by zbavení práva na vstup do vlastní země mohlo být rozumné. Stát, kte-rý je smluvní stranou paktu, nesmí zbavením státní příslušnosti nebo vyhoštěním do třetí země svévolně bránit této osobě v návratu do její země.

Upozornění:

Tento dokument je v autentickém znění publikován v databázi smluvních orgánů OSN Treaty bodies Search (ohchr.org). Pořízený úřední překlad do českého jazyka není autentickým zně-ním.

¹ HRI/GEN/Rev. 3, 15. srpna 1997, s. 20 (bod 8)
² Sdělení č. 456/1991, Celepli proti Švédsku, bod 9,2.
³ Obecný komentář č. 15, bod 8, v dokumentu HRI/GEN/1/Rev. 3, 15. srpna 1997, s. 20.
⁴ Viz např. sdělení č. 138/1983, Mpandajila proti Zairu, bod 10; sdělení č. 157/1983, Mpaka-Nsusu proti Zairu, bod 10; sdělení č. 241 a 242/1987, Birhashwirwa/Tshisekedi proti Zairu, bod 13.
⁵ Viz obecný komentář č. 15, bod 9, v dokumentu HRI/GEN/1/Rev. 3, 15. srpna 1997, s. 21.
⁶ Viz sdělení č. 106/1981, Montero proti Uruguayi, bod 9.4; sdělení č. 57/1979, Vidal Martins proti Urugua-yi, bod 7; sdělení č. 77/1980
⁷ Viz sdělení č. 57/1979, Vidal Martins proti Uruguayi, bod 9. s. 41
⁸ Viz obecný komentář č. 23, bod 7, v dokumentu HRI/GEN/1/Rev. 3, 15. srpna 1997.
⁹ Viz sdělení č. 538/1993, Stewart proti Kanadě.