IV.ÚS 904/24 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obce P., zastoupené Mgr. Ing. Bc. Petrem Molnárem, advokátem, sídlem Vrchlického 678/19, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2024 č. j. 8 As 84/2023-71, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a 1) Městského úřadu Vamberk, sídlem Husovo náměstí 1, Vamberk, 2) Jana Klicmana a 3) Miroslavy Klicmanové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku. Tvrdí, že tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud porušil její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 3 odst. 3, čl. 11, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Z ústavní stížnosti, připojených rozhodnutí a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu plyne následující. V 80. letech minulého století postavil druhý vedlejší účastník řízení v katastrálním území P. žumpu. Stěžovatelka podala v únoru 2020 podnět k zahájení řízení o odstranění nepovolených staveb ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Mezi těmito stavbami byla i zmíněná žumpa. Podnět vyřešil první vedlejší účastník v prosinci 2021 sdělením, že stavba žumpy byla povolena stavebním povolením ze dne 3. 11. 1988. Není tedy dán důvod k zahájení řízení o jejím odstranění.

3. Stěžovatelka poté podala zásahovou žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové, ve které se domáhala, aby krajský soud žalovanému (tj. prvnímu vedlejšímu účastníkovi) přikázal zahájit řízení o odstranění stavby žumpy. Krajský soud rozsudkem žalobu zamítl. Uvedl, že na věc dopadají závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES. Krajský soud si byl vědom, že ohledně vlastnického práva stěžovatelky k pozemku, na němž žumpa stojí, se vede řízení před civilními soudy. Krajský soud však řízení nepřerušil, neboť o věci mohl rozhodnout i bez konečného vyřešení otázky vlastnictví k pozemku. S odkazem na rozsudek ve věci ŽAVES totiž dovodil, že stěžovatelka zneužila právo podat správní žalobu, jelikož po dobu téměř 35 let akceptovala pokojný stav (stavbu žumpy) a nyní se jej podanou žalobou snaží narušit. V řešeném sporu navíc jasně převažuje jeho soukromoprávní charakter.

4. Proti rozsudku krajského soudu se stěžovatelka bránila kasační stížností. V odůvodnění napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud ztotožnil s klíčovými závěry krajského soudu. Dodal, že zneužití práva ve smyslu závěrů ve věci ŽAVES může nastat jak vědomým neuplatněním nároku, tak uplatněním nároku s vědomím, že vznikl již před značnou dobou, byť o něm oprávněná osoba dosud nevěděla. Stěžovatelka přitom naplnila právě uvedenou druhou variantu, tedy po velmi dlouhé době se snaží zasáhnout do pokojného stavu nastoleného po desítky let. Protože však uvedená podmínka pro podání zásahové žaloby (tedy, že nejde o zneužití práva) je podmínkou přípustnosti žaloby, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu odmítl.

5. V ústavní stížnosti stěžovatelka kritizuje, že rozsudek Nejvyššího správního soudu je překvapivý. Cituje přitom velkou řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž plyne, že jen v důsledku běhu času nepřestane být tzv. "černá stavba" nelegální stavbou a nezaniká pravomoc státu nařídit odstranění takové stavby. Rovněž z judikatury Ústavního soudu plyne, že řízení o odstranění stavby lze zahájit po jakkoli dlouhé době (s odkazem na usnesení ze dne 21. 2. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3140/11).

6. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je řádně zastoupena (§ 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Vyčerpala též všechny zákonné prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je tedy přípustná.

7. Ústavní soud nejprve připomíná, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti. Nepřísluší mu přehodnocovat skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže aplikace tohoto práva v daném konkrétním případě byla neústavní [srov. již nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N 138/31 SbNU 227) a na něj navazující judikatura]. O takovou situaci však v posuzované věci nejde.

8. Ústavní soud předně upozorňuje, že napadený rozsudek nemohl být pro stěžovatelku překvapivý, neboť na závěru o zneužití práva vystavěl svou argumentaci již krajský soud a stěžovatelka právě tuto argumentaci napadla kasační stížností.

9. Není ani pravda, že by rozsudek Nejvyššího správního soudu byl v rozporu s judikaturou, kterou stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí. Stěžovatelka totiž přehlíží, že nyní nejde o klasickou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, které nařídilo odstranit stavbu (právě této otázce se věnuje veškerá stěžovatelkou citovaná judikatura, podle níž rozpor stavby s veřejnoprávními předpisy nezaniká jen v důsledku běhu času). Nyní jde naopak o zásahovou žalobu, kterou se lze (za přesně určených podmínek) bránit proti faktické nečinnosti stavebního úřadu, pokud stavební úřad v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby. Možnost podání takovéto zásahové žaloby podle § 82 soudního řádu správního poprvé formuloval rozšířený senát v březnu 2021 ve shora uvedené věci ŽAVES.

10. Rozšířený senát ve věci ŽAVES odmítl dosavadní judikaturu, která přísně rozlišovala mezi řízeními zahájenými na žádost a řízeními z moci úřední. Dosavadní judikatura znemožnila soudní ochranu práv vlastníka či souseda, případně jiných osob, jejichž hmotných práv se nepovolená stavba dotýká, proti nepovolené stavbě, tedy stavbě provedené v rozporu s veřejným právem. Rozšířený senát tak odmítl půldruhého století uplatňovanou tezi, že ochrana objektivního práva je zcela nezávislá na ochraně práva subjektivního (ŽAVES, body 51 a 72). Rozšířený senát tím doplnil ochranu vlastníků, kterou poskytují civilní soudy. Ochrana poskytovaná správními soudy se však poskytuje nezávisle na soudech civilních (body 61 až 63 tamtéž).

11. Rozšířený senát formuloval pro podání takovéto žaloby celou škálou podmínek. Pro nynější věc je klíčový bod 88 rozsudku ve věci ŽAVES, podle něhož by měl správní soud zvážit, zda podáním zásahové žaloby proti faktické nečinnosti stavebního úřadu žalobce nezneužívá právo podat žalobu. Zejména v oblasti stavebněprávní totiž "existují spletité vztahy mezi stavebníkem a sousedy, které není vždy vhodné řešit ve správním soudnictví." Jako příklad zneužití práva rozšířený senát uvedl situace, kdy v daném případě nad veřejnoprávní podstatou věci bude "převažovat soukromoprávní charakter sporu mezi dvěma fyzickými či právnickými osobami a veřejnoprávní otázka bude zcela marginální, případně kdy žalobce stav, jehož nápravy se nyní domáhá, dlouhodobě pokojně akceptoval" (k tomu srov. též bod 102 tamtéž).

12. Na právě uvedeném závěru v obecné rovině ani v jeho použití na nynější věc není nic neústavního. Ostatně Nejvyšší správní soud (podobně jako krajský soud) stěžovatelku upozornil, že si svá soukromá práva může ochránit v rovině soukromoprávní (kde stále probíhá související soudní řízení). Správní soudy totiž poskytují ochranu veřejným subjektivním právům, nikoli právům soukromým (§ 2 soudního řádu správního).

13. Stěžovatelčina ústavně zaručená práva tedy porušena nebyla. Ústavní stížnost je návrhem zjevně neopodstatněným, proto ji Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 7. května 2024


Josef Fiala v. r.
předseda senátu