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Rozhodnutí
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 17862/91
présentée par M.C.
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre
du conseil le 10 janvier 1994 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 26 novembre 1990 par M.C. contre la
France et enregistrée le 1er mars 1991 sous le No de
dossier 17862/91 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date du 31 août 1992,
de communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
8 décembre 1992 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 21 février 1993 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, né le 11 janvier 1947 à
Troyes, exerce la profession de directeur d'une grande surface
(Euromarché) et réside à Longjumeau (91160).
Devant la Commission, il est représenté par Maître Yves Capron,
avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
Les faits, tels qu'ils sont présentés par les parties, peuvent se
résumer comme suit :
Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant, en même temps que d'autres dirigeants de grandes
surfaces, a fait l'objet en 1988 de poursuites pour exercice illégal de
la pharmacie à l'initiative de l'Association syndicale des Pharmaciens
de l'Yonne ainsi que de divers pharmaciens, pour avoir vendu dans le
magasin qu'il dirigeait divers produits dits de parapharmacie (alcool à
70°, eau oxygénée, vitamine C, oligo-éléments).
Le tribunal correctionnel de Sens, par jugement du
30 septembre 1988, a jugé le requérant coupable des faits reprochés et
l'a condamné à une amende de 10.000 F ainsi qu'à 1 F de dommages-intérêts
à chacune des parties civiles.
Par arrêt du 18 mai 1989, la cour d'appel de Paris a confirmé le
jugement entrepris en ses dispositions pénales tout en le modifiant en
ses dispositions relatives aux parties civiles.
La cour d'appel a considéré, après examen des produits, que chacun
d'entre eux était un médicament par présentation, à la différence du
tribunal correctionnel qui les a qualifiés de médicaments par fonction.
Le requérant a formé un pourvoi devant la Cour de cassation en
invoquant comme moyen unique de cassation la violation des articles 7
par. 1 de la Convention, 15 par. 1 du Pacte des Nations-Unies sur les
droits civils et politiques, 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen et 4 du Code pénal.
Devant la Cour de cassation, le requérant soutenait que la notion
de médicament ressortant des textes sur le fondement desquels il avait
été condamné n'était pas formulée de façon suffisamment claire et précise
- dans le cas plus particulièrement des produits dits de parapharmacie -
pour lui permettre de savoir quels actes seraient susceptibles d'engager
sa responsabilité pénale.
La Cour de cassation a rejeté le pourvoi du requérant par arrêt du
29 mai 1990 aux motifs que la cour d'appel aurait légalement justifié sa
décision en considérant les produits visés comme des médicaments par
présentation et que les dispositions de l'article L 511 du Code de la
Santé publique ne seraient contraires ni au principe de la légalité des
délits et des peines ni aux textes visés au moyen.
Droit et pratique applicables :
a) Textes :
La définition légale du médicament est issue d'une directive
communautaire du 26 janvier 1965 (directive CEE 65/65 JOCE N° L 369 du
9 février 1965, modifiée par directive n° 75/319 du 20.5.75) aux termes
de laquelle (article 1er, point 2)
"il faut entendre par (...)
2. Médicament :
toute substance ou composition présentée comme possédant des
propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies humaines
ou animales.
Toute substance ou composition pouvant être administrée à l'homme
ou à l'animal en vue d'établir un diagnostic médical ou de
restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques chez
l'homme ou l'animal est également considérée comme médicament."
L'article L 511 du Code de la Santé publique est ainsi rédigé :
"On entend par médicament toute substance ou composition
présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives
à l'égard des maladies humaines ou animales, ainsi que tout produit
pouvant être administré à l'homme ou à l'animal, en vue d'établir
un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou modifier leurs
fonctions organiques.
Sont notamment considérés comme des médicaments :
Les produits visés à l'article L. 658-1 du présent livre ;
Contenant une substance ayant une action thérapeutique au sens de
l'alinéa 1er ci-dessus ;
Ou contenant des substances vénéneuses à des doses et concentrations
supérieures à celles fixées par la liste prévue par l'article L.
658-5 du présent livre ou ne figurant pas sur cette même liste ;
Les produits diététiques qui renferment dans leur composition des
substances chimiques ou biologiques ne constituant pas elles-mêmes
des aliments, mais dont la présence confère à ces produits, soit des
propriétés spéciales recherchées en thérapeutique diététique, soit
des propriétés de repas d'épreuve (...)"
L'article L. 512 institue le monopole des pharmaciens pour la
préparation et la vente des médicaments.
L'article L. 517 définit l'exercice illégal de la pharmacie comme
le fait de se livrer sciemment à des opérations réservées aux
pharmaciens. Il s'agit d'une infraction pénale punie d'une peine d'amende
de 24 000 F à 240 000 F et d'un emprisonnement de six jours à six mois.
b) Jurisprudence des juridictions nationales :
Sur le fondement des définitions ci-dessus, la jurisprudence
distingue trois types de médicaments :
- les médicaments par présentation ;
- les médicaments par fonction ;
- les médicaments par composition.
S'agissant des produits dits de parapharmacie, les juridictions sont
divisées quant à savoir s'il s'agit de médicaments ou non. A titre
d'exemple, on peut relever les décisions suivantes concernant les
produits pour la vente desquels le requérant a été condamné :
- Eau oxygénée : de nombreuses juridictions considèrent qu'il ne
s'agit pas d'un médicament mais d'un produit d'hygiène. Voir notamment :
tribunal de grande instance de Saint-Nazaire 24 juin 1988 ; cour d'appel
de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de Dijon 18 mai 1988 ; cour d'appel
de Douai 28 octobre 1988 ; cour d'appel de Paris 14 décembre 1988 ; cour
d'appel de Bordeaux 26 janvier 1989 ; cour d'appel de Toulouse
23 février 1989.
- Alcool à 70 : certaines juridictions lui reconnaissent un
caractère médicamenteux : voir notamment cour d'appel de Poitiers
4 décembre 1986 ; cour d'appel de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de
Poitiers 17 décembre 1987, confirmé par Cour de cassation
6 décembre 1988.
D'autres décisions considèrent qu'il s'agit d'un produit
antiseptique courant qui ne revêt pas le caractère d'un médicament : cf.
entre autres cour d'appel de Dijon 18 mai 1988 et 15 décembre 1988 ; cour
d'appel de Limoges 18 novembre 1988 ; cour d'appel de Paris
14 décembre 1988 ; cour d'appel de Douai 23 mars 1989.
- Vitamine C : parmi les décisions lui reconnaissant le caractère
d'un médicament on peut citer : cour d'appel de Douai 9 avril 1987 ; cour
d'appel d'Angers 5 mai 1988 ; cour d'appel de Poitiers 17 décembre 1987,
confirmé par Cour de cassation 6 décembre 1988.
D'autres décisions statuent en sens inverse : cour d'appel de Colmar
23 mars 1988 ; cour d'appel de Douai 28 octobre 1988, 20 février 1989 et
23 mars 1989 ; cour d'appel de Dijon 15 décembre 1988 ; cour d'appel
d'Angers 30 janvier 1989.
- Oligo-éléments : considérés dans un premier temps comme des
médicaments par les cours d'appel d'Angers (5 mai 1988), de Poitiers
(17 décembre 1987), confirmé par la Cour de cassation (6 décembre 1988),
ils font l'objet de décisions plus récentes en sens contraire : voir
entre autres cour d'appel de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de Dijon
18 mai 1988 ; cour d'appel d'Angers 30 janvier 1989 ; cour d'appel de
Douai 23 mars 1989.
Dans sa jurisprudence la plus récente, la Cour de cassation consacre
la définition la plus large du médicament : chambre criminelle deux
arrêts du 19 décembre 1989 ; assemblée plénière 6 mars 1992 (à propos de
la vitamine C).
c) Doctrine :
Une partie de la doctrine considère que la définition du médicament
telle qu'elle résulte des textes et de la jurisprudence n'est pas une
notion légale. Les textes manqueraient de précision, en sorte que la
définition serait essentiellement doctrinale et jurisprudentielle et
contraire au bon sens (voir Delmas Saint-Hilaire, Revue de Science
criminelle juill-sept 1990 p. 563 et juill-sept 1992 p. 571. Cet auteur
propose de retenir la définition de "médicament par indétermination de
la loi").
d) Position des autorités françaises :
Les autorités françaises sont elles-mêmes divisées sur la question
: le ministère de la Santé est en faveur d'une définition large de la
notion de médicament (cf. une réponse à question écrite n° 29943, J.O.
des débats de l'Assemblée Nationale 30 novembre 1987) alors que la
direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes (D.G.C.C.R.F.) du ministère de l'Economie estime qu'il convient
d'en retenir une interprétation étroite (voir à cet égard circulaire de
M. Babusiaux, directeur de la D.G.C.C.R.F. du 31 mai 1988).
e) Jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes :
La question de savoir si les produits dits de parapharmacie sont
des "médicaments" au sens de l'article L 511 précité a été soumise à
l'interprétation de la Cour de Justice des Communautés européennes (ci-
après CJCE) par la voie du recours préjudiciel de l'article 177 du traité
CEE.
L'un des premiers arrêts qu'elle a rendus en la matière concernait
la vitamine C (arrêt Van Bennekom du 30 novembre 1983, aff. 227/82, Rec.
1983-3883). La Cour s'est ainsi exprimée :
"Il apparaît cependant du dossier et de l'ensemble des observations
déposées devant la Cour qu'il est impossible, dans l'état actuel de
la science, d'indiquer si le critère de la concentration peut, à lui
seul, toujours suffire à considérer qu'une préparation vitaminée
constitue un médicament, ni a fortiori de préciser à partir de quel
degré de concentration une telle préparation vitaminée tomberait
sous la définition communautaire du médicament.
Il y a, dès lors, lieu de répondre au juge national que la
qualification d'une vitamine comme médicament au sens de la deuxième
définition de la directive 65/65 doit être effectuée cas par cas,
eu égard aux propriétés pharmacologiques de chacune d'entre elles,
telles qu'elles sont établies en l'état actuel de la connaissance
scientifique."
Dans l'un des autres arrêts qu'elle a rendus en la matière et qui
concernait précisément l'un des produits mis en vente par le requérant
(arrêt du 21.3.91, aff. C-60/89, Rec. 1991-I-1547), la CJCE a considéré
"qu'il y a (donc) lieu de considérer qu'un produit est
"présenté comme possédant des propriétés curatives ou
préventives" au sens de la directive 65/65 non seulement
lorsqu'il est "décrit" ou "recommandé" expressément comme tel,
éventuellement au moyen d'étiquettes, de notices ou d'une
présentation orale, mais, également, chaque fois qu'il
apparaît, de manière même implicite mais certaine, aux yeux
d'un consommateur moyennement avisé, que ledit produit
devrait, eu égard à sa présentation, avoir les propriétés dont
s'agit.
Si ... la forme extérieure donnée au produit en cause peut
constituer, à cet égard, un indice sérieux sans être,
toutefois, exclusif ni déterminant, il y a lieu de préciser
que cette 'forme' doit s'entendre non seulement de celle du
produit lui-même, mais aussi de son conditionnement, qui peut
tendre, pour des raisons de politique commerciale, à le faire
ressembler à un médicament, et qu'il faut tenir compte de
l'attitude d'un consommateur moyennement avisé auquel la forme
donnée à un produit peut inspirer une confiance particulière,
du type de celle qu'inspirent normalement les spécialités
pharmaceutiques compte tenu des garanties qui entourent leur
fabrication comme leur commercialisation."
S'agissant de la notion de médicament par "fonction", la CJCE a
estimé qu'il appartenait aux autorités nationales de déterminer, sous le
contrôle du juge, si les produits en question rentraient dans la
définition de la directive, en tenant compte de certains critères
(présence d'adjuvants, modalités d'emploi, ampleur de la diffusion,
risques éventuels, etc.).
Interrogée sur la licéité du monopole de vente des médicaments par
les pharmaciens d'officine, la CJCE a ainsi répondu :
" ... si, en principe, les Etats membres peuvent réserver la
vente au détail des produits qui entrent dans la définition
communautaire du médicament aux pharmaciens et si, dans ces
conditions, leur monopole peut, pour ces produits, être
présumé constituer une forme adaptée de protection de la santé
publique, la preuve contraire peut être rapportée pour
certains médicaments, dont l'utilisation ne ferait pas courir
de dangers sérieux à la santé publique et pour lesquels la
soumission au monopole des pharmaciens apparaîtrait
manifestement disproportionnée, c'est-à-dire contraire aux
principes définis par la Cour pour l'interprétation des
articles 30 et 36 du traité.
En ce qui concerne les autres produits, comme ceux dits de
'parapharmacie', qui peuvent être très divers, si un monopole
est conféré aux pharmaciens pour leur commercialisation, la
nécessité de ce monopole, pour la protection de la santé
publique ou des consommateurs doit, quelle que soit,
d'ailleurs, la qualification des produits en droit national,
être établie dans chaque cas et ces deux objectifs ne doivent
pas pouvoir être atteints par des mesures moins restrictives
du commerce intracommunautaire.
Il appartient à la juridiction nationale d'apprécier, au
regard de ces critères, le bien-fondé des poursuites dont elle
est saisie."
Enfin dans l'arrêt Upjohn du 16 avril 1991 (aff. C-112/89,
rec. 1991-I-1703) la cour a rappelé :
"qu'il appartient au juge national de procéder au cas par cas aux
qualifications nécessaires en tenant compte des propriétés
pharmacologiques du produit considéré, telles qu'elles peuvent être
établies en l'état actuel de la connaissance scientifique, de ses
modalités d'emploi, de l'ampleur de sa diffusion et de la
connaissance qu'en ont les consommateurs."
GRIEFS
Le requérant se plaint de la violation de l'article 7 par. 1 de la
Convention en ce que la définition du "médicament" prévue à l'article L
511 du Code de la Santé publique ne remplirait pas, en ce qui concerne
les produits de parapharmacie, les conditions de clarté et de précision
nécessaires pour que le principe de légalité des délits et des peines,
tel qu'interprété par la Commission, soit respecté et qu'il soit
raisonnablement possible de savoir quels actes ou omissions engagent la
responsabilité pénale de leur auteur.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 26 novembre 1990 et enregistrée le
1er mars 1991.
Le 31 août 1992, la Commission, en application de l'article 48 par.
2 b) de son Règlement intérieur, a décidé de porter cette requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à lui présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé du grief
tiré de la violation de l'article 7 par. 1 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 8 décembre 1992 et
le requérant y a répondu le 21 février 1993.
EN DROIT
Le requérant allègue la violation de l'article 7 par. 1 (art. 7-1)
de la Convention. Il se plaint de ce que la définition légale du
médicament ne remplirait pas les conditions de clarté et de précision
nécessaires pour que le principe de légalité des délits et des peines
soit respecté.
L'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la Convention, dans ses
dispositions pertinentes, est ainsi libellé :
"Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au
moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction
d'après le droit national ou international..."
Le Gouvernement soutient que l'article L 511 du Code de la Santé
publique est conforme aux exigences de l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de
la Convention. Il se réfère à cet égard à la jurisprudence de la
Commission (N° 5493, déc. 4.4.74, , Annuaire 17 p. 291) selon laquelle
la définition légale des actes ou omissions engageant la responsabilité
pénale peut être donnée par les tribunaux qui interprètent la disposition
en cause.
Le requérant estime pour sa part que la définition du médicament
résultant de l'article L 511 précité ne remplit pas les conditions de
précision voulues par l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la Convention. Il
fait notamment valoir que des produits d'usage courant tels que les
produits de parapharmacie sont soumis à l'arbitraire de cette définition
et que le but de protection de la santé publique dont fait état le
Gouvernement ne justifie pas que leur vente donne lieu à des sanctions
pénales.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des faits et des
arguments des parties. Elle estime que la requête pose de délicates
questions de fait et de droit qui ne sauraient être résolues à ce stade
de la procédure et nécessitent un examen au fond de l'affaire.
Il s'ensuit que le requête ne saurait être déclarée manifestement
mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
La Commission constate d'autre part que la requête ne se heurte à aucun
autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Commission Le Président de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)