RAMOS NUNES DE CARVALHO E SÁ proti Portugalsku

© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, www.justice.cz. [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek ze dne 6. listopadu 2018 ve věci č. 55391/13, 57728/13 a 74041/13 – Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalsku

Velký senát Soudu jednomyslně rozhodl o porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož se jí v rámci řízení o kárném provinění nedostalo veřejného projednání před soudem, který by byl nadán úplnou přezkumnou pravomocí. Většinou jedenácti hlasů proti šesti Soud naopak zamítl námitku stěžovatelky na porušení požadavku nezávislosti a nestrannosti soudu.

I. Skutkové okolnosti

Stěžovatelka je soudkyní, proti níž byla vznesena tři kárná obvinění. První se týkalo údajně neuctivých poznámek, jichž se měla dopustit v rámci telefonního rozhovoru s kolegou, který byl pověřen hodnocením její výkonnosti. Druhé kárné provinění měla spáchat tím, že v prvním řízení vědomě použila nepravdivé výpovědi. Předmětem třetího řízení bylo její ovlivňování soudce pověřeného vyšetřováním, aby nezahajoval kárné řízení proti svědku, který vypovídal nepravdivě. Dle vnitrostátní právní úpravy jsou kárná řízení ve věcech soudců dvoustupňová. V prvním stupni rozhoduje nejvyšší rada soudnictví jakožto orgán soudcovské samosprávy. O opravném prostředku rozhoduje ve druhém stupni zvláštní senát nejvyššího soudu. Nejvyšší rada soudnictví shledala stěžovatelku vinnou ve všech třech kárných řízeních. Stěžovatelka namítala zejména nesprávné zjištění skutkového stavu. Prostřednictvím odvolání se proto domáhala jeho přezkoumání ze strany zvláštního senátu nejvyššího soudu. Zároveň žádala, aby za tímto účelem nařídil veřejné jednání. Nejvyšší soud tento návrh zamítl s tím, že jeho přezkumná pravomoc je omezena na právní stránku věci. Vzhledem k nemožnosti provádět vlastní dokazování považoval veřejné jednání za zbytečné. V odůvodnění současně označil skutkové závěry orgánu rozhodujícího v prvním stupni za rozumné. Nejvyšší soud odvolání nevyhověl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. Stěžovatelce bylo uloženo souhrnné kárné opatření ve formě pozastavení výkonu funkce v délce 240 dnů. Ve skutečnosti byla z důvodu promlčení postavena mimo službu jen 100 dní.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

Stěžovatelka tvrdila, že v kárných řízeních došlo k četným porušením záruk spravedlivého procesu. Konkrétně namítala, že její záležitost nebyla ani na jednom stupni veřejně projednána, i když o to výslovně žádala, že oba rozhodující orgány nebyly dostatečně nezávislé a nestranné a že přezkum ze strany odvolacího orgánu byl z hlediska rozsahu značně omezený, jelikož odmítl posoudit skutkové otázky. Stěžovatelka také namítala, že po změně právní kvalifikace nebyla podrobně informována o povaze a důvodech obvinění, která proti ní byla vznesena, a proto neměla ani dostatečný čas a možnosti k přípravě obhajoby.

A. K dosavadnímu průběhu řízení

Senát páté sekce Soudu dospěl v rozsudku ze dne 21. června 2016 k jednomyslnému závěru o porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Věc byla postoupena velkému senátu Soudu z podnětu žalované vlády.

B. K přijatelnosti

a) Nedodržení šestiměsíční lhůty

Dle čl. 35 odst. 4 Úmluvy je Soud oprávněn posoudit otázku přijatelnosti stížnosti v kterémkoli stádiu řízení. Ani skutečnost, že vláda námitku opožděnosti nevznesla, nebrání Soudu, aby se jí nemohl samostatně zabývat. Za nepřijatelné z důvodu nedodržení pravidla šestiměsíční lhůty Soud v minulosti označil ty námitky, které byly poprvé uplatněny až v odpovědi na vyjádření vlády ke stížnosti (Majski proti Chorvatsku, č. 33593/03, rozsudek ze dne 1. června 2006, § 34) nebo ještě později v průběhu řízení. Soud vyzdvihl, že zásada, dle níž „soud nejde nad návrhy stran“, patří k základním pilířům soudního řízení na vnitrostátní i mezinárodní úrovni. Předmět řízení je tudíž vymezen námitkami, které jsou obsaženy ve stížnosti podané k Soudu. Jakákoli další tvrzení jdoucí nad rámec stížnosti lze vzít v potaz jedině tehdy, pokud mají souvztažnost k původním stížnostním námitkám (Fabián proti Maďarsku, č. 78117/13, rozsudek velkého senátu ze dne 5. září 2017, § 94). Skutečnost, že se stěžovatelka dovolávala už ve stížnosti porušení některých záruk spravedlivého procesu, ji dle Soudu neopravňuje k tomu, aby mohla později rozšířit předmět řízení o další námitky na poli článku 6 Úmluvy (Adam a ostatní proti Německu, č. 290/03, rozhodnutí ze dne 1. září 2005). Rozsah působnosti tohoto ustanovení je velmi široký. Proto musí být i přezkum Soudu vždy omezen na konkrétní námitky uváděné ve stížnosti. Námitku údajného porušení práva na spravedlivý proces z důvodu, že nejvyšší radu soudnictví nelze s ohledem na její složení považovat za nezávislý a nestranný soud, stěžovatelka na rozdíl od obdobné námitky vztahující se ke zvláštnímu senátu nejvyššího soudu uplatnila teprve v řízení před velkým senátem. Z toho plyne, že tato námitka byla vznesena po uplynutí předepsané šestiměsíční lhůty od konečného vnitrostátního rozhodnutí, a je tudíž nepřijatelná pro opožděnost.

b) Nevyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy

Ve světle výše uvedeného Soud považoval za bezpředmětné zabývat se námitkou vlády, že nebyly v tomto ohledu vyčerpány všechny vnitrostátní prostředky nápravy. Dále zamítl námitku vlády také ve vztahu k tvrzením stěžovatelky o porušení požadavků nezávislosti a nestrannosti ze strany zvláštního senátu nejvyššího soudu a ohledně jeho omezeného přezkumu. Vláda totiž nepředložila žádné věrohodné vysvětlení, co jí bránilo vznést tyto námitky už v řízení před senátem.

c) Neslučitelnost ratione materiae

Velký senát se dále zabýval námitkou, že stěžovatelka neměla v rozporu s čl. 6 odst. 3 písm. a) a b) Úmluvy dostatečný čas a možnosti k přípravě obhajobě, jelikož nebyla vyrozuměna o povaze a důvodech obvinění proti ní. Mezi účastníky řízení nebylo sporu o tom, že na kárná řízení je článek 6 Úmluvy použitelný ve své občanskoprávní složce (Baka proti Maďarsku, č. 20261/12, rozsudek velkého senátu ze dne 23. června 2016, § 104–105).

Vláda však rozporovala, že by šlo svou povahou o řízení o „oprávněnosti trestního obvinění“ v autonomním významu, který tomuto slovnímu spojení judikatura přiznává. Použitelnost trestní větve daného ustanovení Soud zkoumal ve světle kritérií tzv. Engelova testu (Engel a ostatní proti Nizozemsku, č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, rozsudek pléna ze dne 23. listopadu 1976, § 82). Prvním kritériem je kvalifikace deliktu dle vnitrostátního právního řádu. V projednávané věci se stěžovatelka měla dopustit kárných provinění, nikoliv trestných činů, na čemž nic nemění ani skutečnost, že na jejich projednávání mohou být trestní předpisy podpůrně použitelné. Řízení probíhalo před kárnými orgány a nebyly na něm zúčastněny orgány činné v trestním řízení. Druhým kritériem je povaha deliktu. Soud zde přihlédl k tomu, že postih za kárné delikty není namířen vůči každému, ale jen zvláštní skupině osob, jimiž jsou v dané věci soudci. Jeho účelem je ochrana profesní cti a pověsti, jakož i ochrana důvěry veřejnosti v soudnictví. Obvinění vznesená vůči stěžovatelce tudíž byla svou povahou kárná, nikoliv trestní. Konečně se Soud zabýval také závažností nejpřísnější sankce, jejíž uložení stěžovatelce hrozilo. Všechna zákonem povolená kárná opatření představovala typické kárné sankce. Soud připomněl, že i když citelná pokuta může mít trestní povahu, tato skutečnost bez dalšího nepostačuje k závěru o trestní povaze daného řízení (Müller-Hartburg proti Rakousku, č. 47195/06, rozsudek ze dne 19. února 2013, § 47).

Ve světle těchto skutečností Soud shledal, že řízení vedená proti stěžovatelce nebyla svou povahou trestní. Tento závěr odpovídá ustálené judikatuře, dle níž zpravidla není na kárná řízení článek 6 Úmluvy v trestní části použitelný (viz např. Oleksandr Volkov proti Ukrajině, č. 21722/11, rozsudek ze dne 9. ledna 2013, § 92–95). Z toho důvodu Soud prohlásil stěžovatelčiny námitky stran porušení jejího práva na seznámení se s podstatou obvinění a práva na dostatečný čas a možnosti k přípravě obhajoby za neslučitelné ratione materiae s ustanoveními Úmluvy.

C. K odůvodněnosti

a) Úvodní poznámky

Kárná opatření uložila stěžovatelce nejvyšší rada soudnictví, tedy orgán, který dle účastníků řízení nelze považovat za soud ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soud předeslal, že pokud správní orgán rozhoduje spory o občanských právech nebo závazcích, aniž by sám splňoval záruky daného ustanovení, neznamená to nutně jeho porušení za předpokladu, že rozhodnutí správního orgánu podléhají následné kontrole ze strany soudního orgánu, který je nadán úplnou přezkumnou pravomocí a nabízí veškeré záruky spravedlivého procesu (Albert a Le Compte proti Belgii, č. 7299/75 a 7496/76, rozsudek pléna ze dne 10. února 1983, § 29). Podobně tomu bylo v projednávané věci, v níž stěžovatelka napadla rozhodnutí nejvyšší rady soudnictví odvoláním ke zvláštnímu senátu nejvyššího soudu. Proto bylo třeba dále zkoumat, zda řízení před tímto orgánem dostálo zárukám spravedlivého procesu. Velký senát oproti senátu zaujal odlišný přístup, když zkoumal jednotlivé námitky stěžovatelky samostatně, nikoliv v jejich souhrnu.

b) K nezávislosti a nestrannosti zvláštního senátu Nejvyššího soudu

Při zkoumání, zda lze určitý „soud“ považovat za „nezávislý“, Soud zohledňuje: (i) způsob ustanovování členů orgánu, (ii) délku výkonu jejich funkce, (iii) existenci záruk proti vnějším vlivům a tlakům, a konečně (iv) zda orgán budí celkově zdání nezávislosti (Findlay proti Spojenému království, č. 22107/93, rozsudek ze dne 25. února 1997, § 78). Dále připomněl, že pojem nestrannosti je vnímán jako absence předsudku či předpojatosti, přičemž je třeba zkoumat subjektivní i objektivní hledisko (Kyprianou proti Kypru, č. 73797/01, rozsudek velkého senátu ze dne 15. prosince 2005, § 118). U objektivní nestrannosti se posuzuje, zda existují okolnosti, které by mohly vzbuzovat pochybnosti o nestrannosti soudu či soudce. Subjektivní vnímání účastníka řízení je sice důležité, ale nikoli rozhodující. Klíčové je, jak by situaci mohl vnímat nezávislý pozorovatel (Micaleff proti Maltě, č. 17056/06, rozsudek velkého senátu ze dne 15. října 2009, § 96 a 98).

Jelikož stěžovatelka neuvedla nic, co by mohlo vzbuzovat pochybnosti o subjektivní nestrannosti členů odvolacího orgánu, Soud se dále zabýval toliko otázkou objektivní nestrannosti. Předně odmítl, že by mohla být nezávislost a nestrannost zvláštního senátu zpochybněna skutečností, že předseda nejvyššího soudu je současně předsedou nejvyšší rady soudnictví. Soud vyzdvihl, že předseda sám není členem zvláštního senátu. Stěžovatelka nepředložila nic, co by mohlo nasvědčovat tomu, že by jakkoliv ovlivňoval jeho složení a rozhodování v její věci. Samotná dvojí role předsedy tak nemůže vyvolat pochybnosti o nezávislosti a objektivní nestrannosti zvláštního senátu nejvyššího soudu.

Soud se dále zabýval tím, zda může zavdat důvod k pochybnostem o objektivní nestrannosti členů zvláštního senátu skutečnost, že nejvyšší rada soudnictví je orgánem, který má vůči nim kárnou pravomoc a významný vliv na jejich další karierní postup. Soud předně vysvětlil, že na projednávanou věc nelze mechanicky vztáhnout závěry vyslovené ve věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině (cit. výše, § 117), neboť v té shledal závažné systémové nedostatky co do nezávislosti a fungování tamní soudní soustavy. Následně vyzdvihl, že soudci nejvyššího soudu jsou zkušení právníci v pozdějších fázích kariéry, kteří zpravidla nemají očekávání dalšího kariérního postupu, a tudíž ani nejsou závislí na hodnocení své práce ze strany nejvyšší rady soudnictví. Ani skutečnost, že mohou být kárně stíháni před orgánem soudcovské samosprávy, nemůže bez dalšího vést k závěru o jejich podjatosti. Soud tak nespatřoval objektivní důvody pochybovat o nestrannosti a nezávislosti soudců nejvyššího soudu. V tomto ohledu tudíž k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedošlo.

c) K absenci veřejného projednání a omezenému rozsahu přezkumu

Nakonec Soud posuzoval námitky stěžovatelky stran nedostatečného rozsahu přezkumu a absence veřejného projednání její věci v řízení před zvláštním senátem nejvyššího soudu. Projednání těchto námitek soud spojil, neboť za daných okolností spolu úzce souvisí.

Soud připomněl, že „soud“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy musí být nadán úplnou přezkumnou pravomocí k tomu, aby se mohl zabývat všemi skutkovými nebo právními otázkami, které jsou z hlediska předmětu řízení významné (Terra Woningen B. V. proti Nizozemsku, č. 20641/92, rozsudek ze dne 17. prosince 1996, § 52). Pojem úplné přezkumné pravomoci má autonomní význam. Tento požadavek bude zpravidla splněn, bude-li přezkum řízení, které proběhlo před správním orgánem, dostatečný. Při posuzování dostatečnosti soudního přezkumu je nutno posoudit: a) předmět napadeného rozhodnutí, zejména zda se týkalo otázek, které vyžadují zvláštní odborné znalosti v určité oblasti, a zda bylo založeno na správním uvážení, b) způsob, kterým bylo rozhodnutí přijato, zejména procesní záruky, které byly v řízení před správním orgánem k dispozici, a c) obsah sporu včetně rozsahu soudní žaloby (Sigma Radio Television Ltd. proti Kypru, č. 32181/04 a 35122/05, rozsudek ze dne 21. července 2011, § 154). V neposlední řadě je třeba přihlédnout i ke zvláštní povaze a účelu řízení ve správním soudnictví, v rámci něhož může být skutkový přezkum v zásadě omezený a odvolací soudní orgán se může zaměřit spíše na přezkum předchozího řízení než na přijímání skutkových závěrů. Soudní orgán musí být konečně nadán pravomocí zrušit napadené rozhodnutí a buď vydat nové rozhodnutí, nebo vrátit věc témuž nebo jinému správnímu orgánu zpět k dalšímu řízení (Kingsley proti Spojenému království, č. 35605/97, rozsudek velkého senátu ze dne 28. května 2002, § 32 a 34).

Veřejnost jednání chrání účastníky řízení před kabinetní justicí a podporuje důvěru veřejnosti v řádný výkon soudnictví. Právo na veřejné projednání věci umožňuje účastníkům, aby se mohli vyjádřit k projednávané věci, čímž přispívá k naplňování zásad kontradiktornosti řízení a rovnosti zbraní. Z požadavku veřejného projednání před soudem prvního a jediného stupně vyplývá až na výjimky také právo účastníka řízení na ústní slyšení. Tyto výjimky se musí vztahovat k povaze otázek, které mají být v rámci řízení rozhodovány. Soud v minulosti připustil, že veřejné jednání není třeba tam, kde: a) neexistuje spor ohledně skutkových okolností, které lze u veřejného jednání vyjasnit, takže lze rozhodnout spravedlivě na podkladě samotného spisu, b) jde o čistě právní otázky omezeného rozsahu či nižší míry složitosti nebo za c) jsou předmětem řízení vysoce technické otázky, např. v oblasti sociálního zabezpečení. Nařízení jednání bude v zásadě nezbytné: a) je-li třeba přezkoumat, zda byly správním orgánem správně zjištěny rozhodné skutkové okolnosti, b) kde je třeba, aby si soud učinil vlastní názor na účastníky tím, že jim umožní, aby vylíčili svou osobní situaci, nebo c) pokud soud potřebuje některé okolnosti blíže ozřejmit. Soud rovněž dříve rozhodl, že nedostatek veřejného projednání věci před orgánem prvního stupně nemůže být zhojen nařízením jednání ze strany odvolacího orgánu, pokud přezkumná pravomoc soudu byla omezena do té míry, že nemohl přezkoumat skutkové okolnosti a posoudit přiměřenost uložené sankce (Gautrin a ostatní proti Francii, č. 21257/93 a další, rozsudek ze dne 20. května 1998, § 42). Naopak tam, kde soud rozhoduje s úplnou přezkumnou pravomocí, může tím dodatečně zhojit, že se na nižším stupni veřejné jednání nekonalo (Buterlevičiūtė proti Litvě, č. 42139/08, rozsudek ze dne 12. ledna 2016, § 52–54).

V projednávané věci bylo předmětem řízení posouzení, zda stěžovatelka porušila své profesní povinnosti. K rozhodování tak dle Soudu nebyly vyžadovány odborné znalosti nebo zkušenosti. Navrhovaná kárná opatření mohla mít z hlediska stěžovatelky závažné důsledky, jelikož jí v krajním případě hrozilo odvolání z funkce. Vážnosti předmětu řízení by měl odpovídat také rozsah přezkumné pravomoci zvláštního senátu nejvyššího soudu.

Pokud jde o řízení před nejvyšší radou soudnictví, Soud shledal, že řízení doprovázely určité procesní záruky. Stěžovatelce byly řádně doručovány všechny písemnosti a měla dostatečný čas k přípravě své obhajoby. Řízení však bylo písemné, a tudíž se stěžovatelka v žádném jeho stádiu nemohla osobně zúčastnit zasedání rady. Konání veřejného zasedání právní úprava ani nepřipouštěla, a proto také musela být žádost stěžovatelky v tomto směru zamítnuta. Za této situace dle Soudu nelze mít za to, že rozhodnutí prvostupňového orgánu bylo založeno na dostatečném prošetření skutkových okolností případu.

Co se týče řízení před zvláštním senátem nejvyššího soudu, námitky stěžovatelky se týkaly otázek skutkových i právních, přičemž právě skutkové námitky měly rozhodující význam, jelikož stěžovatelka v řízení před orgánem prvního stupně setrvale popírala, že by se dopustila skutků, které jí byly kladeny za vinu. Dle Soudu je právě v řízeních, která mohou vyústit v uložení sankcí, zvláště důležité správné zjištění skutkového stavu. Kárná řízení se soudci nejsou výjimkou, neboť je v sázce důvěra veřejnosti v řádný výkon spravedlnosti. Právní úprava výslovně konání veřejného jednání před zvláštním senátem nevylučovala, jakkoli není jeho nařízení běžné. Tento orgán také nezamítl žádost stěžovatelky s odkazem na absenci právního základu, ale z důvodu omezeného rozsahu své přezkumné pravomoci a nadbytečnosti provedení stěžovatelkou navrhovaných důkazů. Zvláštní senát nejvyššího soudu nebyl dle právní úpravy nadán pravomocí provádět vlastní dokazování. Byla-li za dané situace přezkumná pravomoc zvláštního senátu omezena na posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, aniž by mohl soud zkoumat skutkové otázky, nemohlo odvolací řízení zhojit nedostatky, které nastaly již v prvostupňovém řízení. Soud proto dospěl k závěru, že řízení před vnitrostátními orgány nedostálo požadavkům vyplývajícím z čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

III. Oddělená stanoviska

Soudce Raimondi, soudkyně Nussberger a Jäderblom, soudce Møse, soudkyně Poláčková a Koskelo připojili k rozsudku společné souhlasné stanovisko. Dle jejich mínění se většina odchýlila od dosavadních standardů, kterými Soud poměřoval, zda vnitrostátní soud vykonal dostatečný přezkum rozhodnutí správního orgánu, či nikoliv. Porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy tito soudci spatřují jen v rovině nenařízení veřejného jednání v rámci třetího kárného řízení proti stěžovatelce.

Soudce Pinto de Albuquerque k rozsudku připojil rovněž vlastní souhlasné stanovisko. Jeho podstatou je všeobecná kritika posuzovaného systému vedení kárných řízení, který v mnohých ohledech nesplňuje požadavky Úmluvy. Současně však přivítal, že již v průběhu řízení portugalská vláda poukázala na jeho připravované změny.

Konečně soudkyně Yudkivska, soudci Vučinić a Pinto de Albuquerque, soudkyně Turković a soudci Dedov a Hüseynov připojili k rozsudku společné částečně nesouhlasné stanovisko, v němž se vymezili vůči výroku o neporušení požadavku nezávislosti a nestrannosti zvláštního senátu nejvyššího soudu.